II SA/Wa 1518/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę

Prezes Rady Ministrów (dalej Prezes RM/organ) decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku S.K. (dalej skarżąca) odmówił skarżącej przyznania renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm. dalej ustawa o emeryturach i rentach z FUS). Skarżąca zwróciła się do Prezesa RM z prośbą o przyznanie renty specjalnej do czasu ukończenia 60 lat, kiedy to nabędzie prawo do emerytury matczynej, na warunkach określonych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wniosek motywowała urodzeniem i wychowaniem siedmiorga dzieci. Wskazała dalej, że jest ofiarą przemocy domowej od 3 lipca 2017 r., kiedy to jej mąż J.K. wyrzucił ją z domu. Poinformowała, że obecnie zajmuje pokój na poddaszu z dostępem do łazienki. Jedynym źródłem dochodu są zasiłki okresowe w kwocie 350 zł miesięcznie. Wskazała, że posiada trudną sytuację zdrowotną. Ma problemy kardiologiczne i neurologiczne, niedowład ręki. Stwierdziła, że ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Z dokumentów znajdujących się aktach sprawy wynika, że 1984 r, ukończyła naukę w Szkole Podstawowej w B. [...] kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. Starała się o przyznanie zasiłku okresowego od 1 stycznia 2020 r. do 1 maja 2020 r. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej Kierownik OPS) przyznano jej zasiłek od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji Kierownika OPS do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., który swą decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z informacji przekazanych przez Kierownika OPS wynika, że skarżąca od 2017 r. korzysta z pomocy Ośrodka w różnych formach wsparcia (zasiłki okresowe, zasiłki celowe w ramach wsparcia wieloletniego programu "Posiłek w szkole i w domu", z żywności w Banku Żywności z L.). Jej głównych źródłem utrzymania jest pomoc finansowa z Ośrodka. Nie zgłaszała o sytuacjach stosowania przemocy przez męża, nigdy nie była objęta procedurą Niebieskiej Karty. Skarżąca jest osobą długotrwale bezrobotną, bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. od [...] stycznia 2008 r. Z posiadanej dokumentacji wynika, że trzykrotnie odmówiła przyjęcia propozycji pracy proponowanych przez PUP. Organ wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Prezes RM w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. W jego ocenie zgodnie z przywołanym przepisem przyznanie świadczenia uwarunkowane jest zaistnieniem szczególnie uzasadnionych okoliczności, a sama decyzja jest decyzją uznaniową. Jego zdaniem przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego muszą mieć charakter inny niż te, które są podstawą do przyznania świadczeń o charakterze powszechnym a Prezes Rady Ministrów wydając decyzję ma swobodę wyboru rozstrzygnięcia. Wskazał, że w sprawie niniejszej przeprowadzone zostało postępowanie zmierzające do zbadania sytuacji materialnej i życiowej skarżącej. W ocenie organu sytuacja materialna nie stanowi podstawowego i przesądzającego kryterium przyznawania tych świadczeń. Organ podniósł, że stan faktyczny został zgodnie z art. 80 kpa poddany ocenie i po jej dokonaniu organ uznał, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącej renty specjalnej. Wskazał, że podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności np. politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne, niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Stwierdził, że odnosząc się do dorobku zawodowego skarżącej i jej zaangażowania w wypełnianiu obowiązków zawodowych, należy zauważyć, że okoliczność te nie mają wyjątkowego charakteru i tym samym nie były wystarczające do otrzymania świadczenia specjalnego. Wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć o jej szczególnych zasługach na rzecz kraju i społeczeństwa oraz nie wskazała, by okoliczności na które się powołała w swych pismach można było uznać za zasługi o charakterze wybitnym i niepowtarzalnym. W związku z powyższym organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki mogące uzasadniać przyznanie skarżącej renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i z tego powodu orzekł, jak w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącą podnosząc, że nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmawiająca skarżącej przyznania renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Prezes RM w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Uprawnienie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (przewidziane dla Prezesa RM) do przyznawania emerytur i rent dotyczy sytuacji życiowych obywateli określanych przez ustawodawcę jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Ratio legis art. 82 ust. 1 to przede wszystkim stworzenie możliwości uhonorowania osób zasłużonych dla społeczeństwa. Zadaniem Prezesa RM nie jest udzielanie wsparcia osobom ciężko poszkodowanym przez los, tym bardziej, że nie dysponuje on odpowiednimi instrumentami oceny sytuacji faktycznej. Rola art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS to nadanie Prezesowi RM kompetencji do przyznania prawa do emerytury lub renty w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przez co należy rozumieć sytuacje życiowe obywateli, które nie mogą zostać rozwiązane przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, z powodu braku odpowiedniej regulacji albo ze względu na osobę beneficjenta, którego sytuacja życiowa znacznie odbiega od jego zasług dla społeczeństwa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r., P 38/05, stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał odniósł się przy tym do normy generalnej zawartej w kontrolowanym przepisie stwierdzając, że świadczenie przyznane przez Prezesa RM nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa RM należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Zatem "szczególnie uzasadniony przypadek" należy wiązać z uhonorowaniem wyjątkowych osiągnięć indywidualnych w określonej dziedzinie aktywności, również w znaczeniu niepowtarzalnych. Świadczenie w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Zatem, samo powoływanie się na trudną sytuację materialną oraz związaną ze złym stanem zdrowia nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa RM są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych (z uwagi na ściśle określone w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wypracowane w orzecznictwie okoliczności) a nie powszechnych. Świadczenia specjalne nie mogą bowiem stanowić odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Nie mają one charakteru roszczeniowego. Zauważyć należy, że to do kompetencji Prezesa RM należy określenie w sposób zindywidualizowany czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Konstrukcja art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oznacza, że po pierwsze do wyłącznego uznania uprawnionego organu administracji publicznej należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a po drugie - nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 434/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydana na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy ma bowiem charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a jego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Z kolei, sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrolując decyzję uznaniową, sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa. W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi w niniejszej sprawie dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia a powoływana przez skarżącą okoliczność urodzenia siedmiorga dzieci nie ma w tym wypadku znaczenia. Ustalony w trakcie tego postępowania stan faktyczny został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co czyni zadość przepisowi art. 7 kpa i art. 77 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Został on również zgodnie z art. 80 kpa poddany ocenie. Na podstawie tej oceny organ słusznie uznał, że zgromadzone w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącej renty specjalnej. Zdaniem Sądu należy uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.