II SA/Wa 1464/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...].

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 170 ust. 3 w związku z art.170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 768 z późn. zm.) powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt I OSK 1230/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 48/17 stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego M. L. z dniem [...] sierpnia 2017r. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. L. była zatrudniona w administracji celnej oraz pełniła służbę w Służbie Celnej w okresie od [...] września 1991 r. Zgodnie z art, 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, od dnia 01 marca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. Pani L. pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Dyrektor podał, że z prowadzonych akt osobowych M. L. wynika, że została zatrudniona od [...] września 1991 r. na stanowisku [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Do października 1999 r. obowiązki służbowe wykonywała w takich komórkach jak: Dział [...], Dział [...]. Od [...] października 1999 r. do [...] maja 2002 r. została przeniesiona czasowo do służby w [...] Urzędzie Ceł w Zespole Zamiejscowym Departamentu [...] w [...]. Od 15 maja 2002 r. określono Pani L. miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w [...] (Wydział [...], następnie Referat [...]). Decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dniem [...] maja 2002 r, zlecono M. L. pełnienie obowiązków [...] Urzędu Celnego w [...], następnie aktem powołania z dnia [...] grudnia 2004 r. mianowano [...] Urzędu Celnego w [...]. Funkcję tą sprawowała do [...] stycznia 2007 r. Na wniosek p.o. Naczelnika Urzędu Celnego w [...], w wyniku prowadzonej reorganizacji urzędu z dniem [...] lutego 2007 r. została odwołana ze stanowiska [...] Urzędu Celnego w [...] i powierzono Jej stanowisko [...] w Referacie [...]. Od [...] lutego 2010 r. została powołana na stanowisko Kierownika Referatu w Urzędzie Celnym w [...] (Referat [...]/Referat [...]). Organ wskazał, że M. L. posiada wykształcenie wyższe w zakresie inżynierii środowiska oraz ukończone studia podyplomowe z zakresu Prawa Podatkowego. Organ pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazał stronie, że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wyznacza M. L. do dnia [...] sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Dziale [...] w Delegaturze w [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]. Jednocześnie organ poinformował, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), wobec braku przedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017r., sygn. akt III SAB/Gd 48/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. L. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2019r., sygn. akt I OSK 1230/18 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Organ przytoczył art. 170 ust. 1 i ust. 3, art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Wskazał, że nałożony na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ustawą Przepisy wprowadzające (...) obowiązek zapewnienia właściwej obsady kadrowej dotyczył zarówno odpowiedniej liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy do realizacji zadań, zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby. Propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej otrzymały osoby, które będą realizować zadania przewidziane dla Służby Celno-Skarbowej, bowiem ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej wprost wskazuje katalog zadań, które mogą wykonywać wyłącznie funkcjonariusze. Organ wskazał, że w procesie kształtowania polityki kadrowej zostały uwzględnione potrzeby Izby Administracji Skarbowej w [...] jak i przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy tj. między innymi: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby. Organ wskazał, że korzystając z przysługujących kompetencji, podjął decyzję o nieprzedstawieniu M. L. w ustawowym terminie, tj. do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce. Jednocześnie, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał M. L. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w okresie do dnia [...] sierpnia 2017 r. w Dziale [...] w Delegaturze w [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]. Organ zaznaczył, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustawy o KAS sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w ramach stosunku służby. Ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji, a w przypadku składania propozycji prawo do decydowania co do jej zakresu i rodzaju. Dyrektor wskazał, że M. L. od [...].02.2010 r. pełniła służbę na stanowisku Kierownika Referatu [...] a następnie Referatu [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Przed dokonaniem konsolidacji służb, tj. przed [...] marca 2017r., w Izbie Celnej w [...] wraz z podległymi urzędami celnymi funkcjonowało łącznie sześć komórek organizacyjnych realizujących zadania z zakresu postępowania celnego i procedur celnych. W wyniku przeprowadzonej reformy ilość komórek organizacyjnych zajmujących się w/w zagadnieniami została ograniczona do pięciu, tj. po jednej komórce w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] i trzech podległych mu delegaturach oraz jedna komórka w drugiej instancji w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W związku z ograniczeniem ilości komórek organizacyjnych oraz z uwagi na faktyczne potrzeby Izby Administracji Skarbowej w [...] ograniczona została także liczba osób wykonujących wskazane zadania. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że komórki postępowań celnych nie są komórkami zatrudniającymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zatem i z tego faktu nie było możliwości przedstawienia M. L. propozycji pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Dyrektor podał, że ważąc wszystkie argumenty, w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę, podjął decyzję o nieprzedstawieniu M. L. do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby. Pracodawca zobowiązany był brać po uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej. Podał też, że wręczane propozycje zatrudnienia lub pełnienia służby poszczególnym osobom, przygotowywane były z uwzględnieniem: potrzeb kadrowych w jednostce organizacyjnej IAS, funduszu płac pozostającego w dyspozycji IAS na 2017r., wytycznych Szefa KAS co do liczby funkcjonariuszy stanowiących obsadę Służby Celno-Skarbowej, ewolucję struktury i zadań jednostek KAS, przebiegu dotychczasowego zatrudnienia, kwalifikacji zawodowych, miejsca zamieszkania. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu odwołania M. L., decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał m.in., że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Organ po przywołaniu art. 165 ust. 3, ust. 7, art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), wskazał m.in., że ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca bowiem umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych przez nich jednostek i realizowanych zadań. Szef KAS wskazał, że Dyrektor dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Podał, że M. L. od dnia [...] lutego 2010 r. pełniła służbę na stanowisku Kierownika Referatu [...], a następnie Referatu [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Przed dokonaniem konsolidacji służb, tj. przed [...] marca 2017 r. w Izbie Celnej w [...] wraz z podległymi urzędami celnymi, funkcjonowało łącznie sześć komórek organizacyjnych realizujących zadania z zakresu postępowania celnego i procedur celnych. W wyniku przeprowadzonej reformy ilość komórek organizacyjnych zajmujących się ww. zagadnieniami została ograniczona do pięciu, tj. po jednej komórce w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] i trzech podległych mu delegaturach oraz jedna komórka w drugiej instancji w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W związku z ograniczeniem ilości komórek organizacyjnych oraz z uwagi na faktyczne potrzeby Izby Administracji Skarbowej w [...], ograniczona została także liczba osób wykonujących wskazane zadania. Podkreślił, że komórki postępowań celnych nie są komórkami, w których pełnią służbę funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej, zatem i z tego względu nie było możliwości przedstawienia M. L. propozycji pełnienia służby w KAS. Zdaniem organu odwoławczego Dyrektor Izby podejmując decyzję o nieprzedstawieniu M. L. do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Szef KAS wskazał też m.in., że w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Organ wskazał, że zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, iż nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor IAS w [...] uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu Odwołującej propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 ww. ustawy było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Szef KAS wskazał m.in., że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w oparciu o dokumentację przebiegu służby odwołującej, zgromadzoną w jej aktach osobowych do dnia [...] maja 2017 r., tj. do dnia, w którym upływał termin składania propozycji służby/pracy w KAS. Materiał ten znany był zatem M. L. Decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i wydanie decyzji zawierającej propozycję pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej, ustalającej warunki pełnienia służby ewentualnie wydanie decyzji stwierdzającej zwolnienie ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu przekształcenia na podstawie art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzuciła: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. - naruszenie sformułowanych w art. 7 i art. 15 k.p.a. zasad ogólnych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji naruszającej przepisy normujące postępowanie dowodowe, a mianowicie art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., jak również poprzez niewywiązanie się z obowiązku całościowego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w tym odniesienia się do twierdzeń i żądań dowodowych strony oraz wybiórcze, skutkujące wyprowadzaniem błędnych wniosków przedstawienie spodziewanych i realnych następstw reformy administracji celnej, związanych z oceną zasadności przedłożenia mi propozycji służby albo pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Zarzuciła oparcie decyzji o błędne i przyjęte z rażącym naruszeniem przepisów postępowania ustalenia dotyczące jej predyspozycji do służby lub pracy w Krajowej Administracji Skarbowej; - rażące naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez pozorność postępowania wyjaśniającego, nierespektowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz działanie godzące w powagę organu, a jednocześnie w dobre imię strony, manifestujące się w szczególności w bezkrytycznym powielaniu przez organ odwoławczy całkowicie niezasadnego i niepopartego dowodowo twierdzenia organu pierwszej instancji, iż wśród kandydatów do pracy w KAS były osoby o większym doświadczeniu w orzecznictwie, realizujące zadania stricte orzecznicze nie zaś menadżerskie, jak skarżący, - naruszenie zasady przekonywania, uszczegółowionej w szczególności w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, niespełniającej wymogów dotyczących jej uzasadnienia faktycznego, - naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające (...) poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przebiegu jej służby oraz posiadanych kwalifikacji, a w konsekwencji nie przedstawienie propozycji służby bądź pracy w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia oczywistego zapotrzebowania zarówno na funkcjonariuszy jak i na pracowników cywilnych, posiadających podobne do jej lub tożsame kwalifikacje; - naruszenie art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do służby na jednakowych zasadach oraz naruszenie sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady ogólnej uwzględniania słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez nieuwzględnienie, że jej dalsza praca bądź służba w KAS służyłaby dobru publicznemu, korespondującemu z jej słusznym interesem wyrażającym się w kontynuowaniu rozwoju zawodowego i możliwości zarobkowania zgodnie z poszerzaną wiedzą, specyficzną specjalizacją zawodową, kwalifikacjami, zaangażowaniem i dobrą wolą. W uzasadnieniu skarżąca rozszerzyła argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Podniosła m.in., że biorąc pod uwagę akta osobowe, decyzja organu nie znajduje uzasadnienia, albowiem potwierdzają one nienaganną, wysoko ocenianą służbę oraz wysokie permanentnie podnoszone kwalifikacje. Wskazała, że żadne fakty nie przemawiały za nieprzedłożeniem propozycji służby bądź pracy w KAS. Podniosła, że nie uwzględniono posiadanych przez nią kwalifikacji oraz przebiegu jej dotychczasowej służby. Przedstawiła informacje dotyczące pełnionej służby. Wskazała m.in., że w okresie od [...].05.2004 r. do [...].01.2007 r. pełniła służbę na stanowisku [...] Urzędu Celnego w [...]. W związku z akcesją Polski do Unii Europejskiej i przejęciem przez Urząd Celny w [...] zadań dotyczących podatku akcyzowego została zobligowana do zorganizowania od podstaw pracę Referatów: [...],[...] (wraz z sekcją [...]) i przygotowała je do sprawnego i praktycznie bezproblemowego przejęcia nowych zadań z dniem przestąpienia Polski do UE. Pełniąc funkcję [...] Urzędu Celnego w [...] , poza wskazanymi w skardze komórkami zajmującymi się podatkiem akcyzowym, nadzorowała również pracę Referatów: [...],[...] oraz [...]. Od [...].02.2007r. do [...].02,2017r. kierowała Referatem [...] Urzędu Celnego w [...]. Referat ten realizował szeroki, wachlarz trudnych i niejednokrotnie nietypowych zadań, które zgodnie z regulaminem organizacyjnym Urzędu Celnego w [...] były do niego kierowane. Były to między innymi zagadnienia z zakresu nielegalnego wprowadzania towarów na teren UE, regulowania sytuacji prawnej towarów, procedur gospodarczych czy też zwrotu ceł, a także stosowaniem, ograniczeń pozataryfowych oraz innych ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych. Podkreśliła, iż w właśnie w komórkach merytorycznych, do których należy zaliczyć komórki postępowań celnych oraz komórki zajmujące się między innymi zagadnieniami z zakresu elementów kalkulacyjnych ( bez względu na ich permanentnie zmieniające się nazwy) rozstrzygane były te problemy, których nie zdołano rozstrzygnąć w oddziałach celnych. Tam też powstawały wytyczne mające na celu poprawne i jednolite stosowanie przepisów prawa we wszystkich komórkach organizacyjnych Urzędu Celnego w [...]. W okresie, kiedy skarżąca nadzorowała pracę Referatu, wchodzącego w pion postępowania celnego ówczesnego Urzędu Celnego w [...], pion ten osiągał niejednokrotnie jedne z najlepszych wyników w skali kraju. Było to możliwe dzięki realizacji założonych przez Ministerstwo Finansów, mierników dotyczących m.in. efektywności, terminowości czy jakości podejmowanych rozstrzygnięć. Służbę w Służbie Celnej skarżąca pełniła do dnia [...].02. 2017 roku. Z dniem [...].03.2017 r., z mocy prawa stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Podała, że służbę ukończyła w stopniu oficerskim - [...]. Wskazała, że posiada wykształcenie wyższe. W 1981 r. ukończyła studia na Politechnice w [...], uzyskując tytuł magistra inżyniera. Pełniąc służbę ustawicznie podnosiła swoje kwalifikacje zawodowe. Uczestniczyła we wszelkiego rodzaju szkoleniach. Ukończyła też studia podyplomowe z zakresu prawa podatkowego. Przebieg jej służby był nienaganny. Z wszelkich zadań i poleceń wywiązywała się należycie, realizując je sumiennie i rzetelnie. Powierzano jej zadania trudne i skomplikowane, często zajmowała się problematyką zagadnień prawnych. Dowód na to, iż wykonywana przez nią praca była na wysokim poziomie znajduje odzwierciedlenie zarówno w ocenach okresowych, wysokości przyznawanych nagród jak i przyznawanych awansach, które wynikały ze szczególnych osiągnięć. Całość jest potwierdzona w aktach osobowych. Za nienagannie wykonywaną służbę w 2015 r. otrzymała Złoty Medal za Długoletnią Służbę. Podniosła, że uwzględniając kwalifikacje, doświadczenie oraz specjalistyczną wiedzę skarżącej, zdobytą w tracie dwudziestosześcioletniej służby trudno jest dać wiarę, że w nowych strukturach zabrakło dla niej miejsca. Podkreśliła, że nigdy nie formułowała tezy, że widzi siebie wyłącznie w roli kierownika bądź funkcjonariusza. Podniosła, że jej wiedza, kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe pozwalają, aby mogła pracować zarówno w merytorycznych komórkach celnych (orzecznictwo, analityka, komórki dochodzeniowo-śledcze), jak i w oddziałach celnych. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie tej organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego M. L. (v. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 48/17 i wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt I OSK 1230/18). Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...), zaś w ujęciu procesowym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Organ I instancji zastosował powołane przepisy, w podstawie prawnej powołując nadto przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z tym przepisem, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do art. 170 ust. 3 tej ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W sprawie jest bezsporne, że skarżącej nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd nie kwestionuje zawartego w decyzji stwierdzenia organu, że zamierzeniem przyświecającym utworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, jak wskazał organ, że nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Sąd nie kwestionuje też stwierdzenia, że ustawodawca pozostawił dyrektorom izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej. Pamiętać jednak należy, że pozostawiając to uprawnienie m.in. właśnie dyrektorom izb administracji skarbowej ustawodawca wskazał, jakie kwestie należy brać pod uwagę. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające (...), dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 48/17, uzasadnienie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego (równoznacznej w istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby), winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd podkreślił, że funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). W ocenie Sądu, zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie wynika w istocie, z jakich przyczyn skarżącej nie przedstawiono propozycji służby albo propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Argumentacja organu I instancji, że przed dokonaniem konsolidacji służb, tj. przed 1 marca 2017 r., w Izbie Celnej w [...] wraz z podległymi urzędami celnymi funkcjonowało łącznie sześć komórek organizacyjnych realizujących zadania z zakresu postępowania celnego i procedur celnych, a w wyniku przeprowadzonej reformy ilość komórek organizacyjnych zajmujących się tymi zagadnieniami została ograniczona do pięciu, jak również ograniczona została liczba osób wykonujących wskazane zadania, nie wyjaśnia dlaczego właśnie skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby nie przedstawiono. Organ wskazał wprawdzie, że komórki postępowań celnych nie są komórkami zatrudniającymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zatem i z tego względu nie było możliwości przedstawienia M. L. propozycji pełnienia służby w KAS, ale nie wyjaśnił dlaczego skarżącej nie przedstawiono propozycji pełnienia służby w innej komórce KAS, w której służbę pełnią funkcjonariusze. Organ wskazał, że M. L. ma ukończone studia podyplomowe z zakresu prawa podatkowego. W zaskarżonej decyzji i w decyzji organu I instancji nie ma jednakże żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań dotyczących tej kwestii, wskazujących dlaczego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej (którą ukończyła w stopniu oficerskim - nadkomisarza celnego), nie dawały podstaw do przedstawienia jej propozycji służby lub pracy, np. w komórce zajmującej się sprawami podatkowymi. Organ I instancji odwołał się w decyzji do troski o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych. W decyzji nie ma jednakże żadnego odniesienia tego stwierdzenia do dotychczasowej służby skarżącej, czy jej kwalifikacji. Nie kwestionując spoczywającej na organie konieczności zapewnienia właściwego funkcjonowania IAS i realizacji zadań na najwyższym poziomie, nie można jednakże pozostawić w obrocie prawnym decyzji, która nie wskazuje właściwie żadnych konkretnych przyczyn, odnoszących się ściśle do M. L., które spowodowały, że nie przedstawiono jej propozycji służby, czy pracy. Organ odwoławczy powielił jedynie ogólną argumentację Dyrektora IAS, nie wskazując dlaczego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby nie dawały podstaw do przedstawienia skarżącej propozycji służby lub pracy, czym naruszono, poza wskazanymi już wyżej przepisami, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ utrzymał bowiem w mocy decyzję, która prawu nie odpowiadała. Z decyzji organów obu instancji nie wynika też, aby wzięto pod uwagę dotychczasowe miejsce zamieszkania. W sprawie tej organy nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, właściwie nie wskazały na kwalifikacje skarżącej. Przywołano jedynie zajmowane stanowiska i wykształcenie, nie wykazując przy tym w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, aby było ono niewystarczające do przedstawienia propozycji służby lub pracy (czy to w komórce postępowań celnych, czy innej). Organy nie rozważyły następnie wszechstronnie całego materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie wskazują faktów i dowodów, na których organ się oparł. W tej sytuacji obie decyzje uznać należało za dowolne, a zatem naruszające art. 80 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić należy, że ogólne stwierdzenia o potrzebach IAS, nie stanowią o należytym wypełnieniu przez organ obowiązku wskazania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej, na który to obowiązek zwracał uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 48/17. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej wskazania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżąca nie wykazała poniesionych kosztów. Na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca nie miała obowiązku uiszczania kosztów sądowych.