II SA/Wa 1368/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2015-2017 - oddala skargę -

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643) oraz § 1, § 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 120, poz. 1028, z późn. zm.), § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał M. D. (zwanemu dalej skarżącym) równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2015-2017. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że skarżący w dniu [...] marca 2017 r. złożył oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za lata 2015-2017, z których wynika, że od 2009 r. na podstawie atu notarialnego zajmuje wraz rodziną dom położony w miejscowości [...] nr [...]. Dalej Organ pierwszej instancji stwierdził, że w myśl art. 95 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Powołując treść § 5 ust. 1 w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., organ pierwszej instancji wskazał z kolei, że wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie norm zaludnienia przysługujących funkcjonariuszowi i każdemu członkowi jego rodziny na dzień 1 stycznia danego roku. Wobec powyższego organ stwierdził, że z ustalonego stanu faktycznego i prawnego wynika, że funkcjonariusz spełnia warunki do przyznania przedmiotowego świadczenia, o które się ubiega w wysokości 5 norm za lata 2015-2017. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 93, art. 95 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 ust. 1, § 2 ust. 2, § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, w dniu [...] lipca 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że organ pierwszej instancji przyznając funkcjonariuszowi przedmiotowy równoważnik, właściwie rozpatrzył złożone dokumenty i przyznał świadczenie o które funkcjonariusz, składając oświadczenie, wnioskował. M. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie z uwzględnieniem naliczenia ustawowych odsetek za zwłokę w wypłacie w związku z niewypłaceniem należności z dniem lub przybliżonym terminem jego ustalenia na dzień 1 stycznia każdego roku. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się nadto do zarzutów podniesionych w skardze, które jednakże dotyczyły decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], a nie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643), funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 95 ust. 2 ww. ustawy w dniu 28 czerwca 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 120, poz. 1028, z późn. zm.). Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokość ustala się każdemu funkcjonariuszowi na dzień 1 stycznia danego roku. Natomiast § 7 rozporządzenia stanowi, że decyzje w sprawach równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydają organy określone w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali mieszkalnych. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym funkcjonariusza. Wzór oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości stanowi załącznik do rozporządzenia. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, funkcjonariusz jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Zawiadomienia dokonuje się przez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w § 6. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia mieszkaniowe skarżącego z lat 2014-2017, z których wynika, że od dnia [...] listopada 2009 r. zamieszkuje we własnym domu wraz z czterema członkami rodziny, zatem stwierdzić należy, że organy obu instancji wydały decyzje zgodnie z żądaniem skarżącego i decyzje te prawa nie naruszają. Wyjaśnić należy skarżącemu, że podobnie jak w postępowaniu odwoławczym od decyzji organu pierwszej instancji, w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje tak zwany zakaz reformationis in peius. Oznacza to, iż sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zasada ta daje skarżącemu gwarancję, iż jeżeli wniesie skargę, to wyrok sądu administracyjnego nie będzie mniej korzystny niż sentencja decyzji, od której skargę wniesiono (art. 134 § 2 p.p.s.a). Odnosząc się do żądania skarżącego w zakresie wypłaty odsetek ustawowych, o których mowa w art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługują ustawowe odsetki od dnia, w którym uposażenie lub inna należność stały się wymagalne, wskazać należy, że, w ocenie Sądu orzekającego, w niniejszej sprawie przepis ten nie uprawnia do wniosku, że orzekanie o należnych funkcjonariuszowi odsetkach następuje w drodze administracyjnej. Przepis ten ustanawia jedynie materialnoprawną podstawę do żądania odsetek, nie stanowi natomiast, że ich wysokość a także prawo do nich, co do zasady, określa organ administracji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Sam fakt zamieszczenia tego przepisu w ustawie nie pozbawia roszczenia o odsetki ustawowe charakteru cywilnoprawnego. Roszczenie o odsetki ma taki właśnie charakter - cywilnoprawny, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Prowadzi to do wniosku, że organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a taka ewentualna decyzja musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., wydanego w sprawie o sygn. akt SK 12/99, który opowiedział się za cywilnoprawnym charakterem roszczenia o odsetki należne za nieterminową wypłatę świadczenia przysługującego w ramach stosunku administracyjnego. Trybunał wyraził w nim stanowisko, wywodząc je m.in. z konstytucyjnego prawa do sądu i domniemania właściwości sądu powszechnego, że "(...) przepisy prawa cywilnego uzasadniają w tym wypadku objęcie zakresem «sprawy cywilne» roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną", a nadto, że "(...) w zakresie pojęcia «sprawa cywilna» mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń". Sąd podkreśla także, iż powyższe stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższe stanowisko potwierdza wniosek, że sprawa odsetek od nieterminowego wypłacenia skarżącemu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego w latach 2015-2017 ma charakter sprawy cywilnej, a w konsekwencji organ nie mógł tej kwestii rozstrzygnąć w sposób władczy na drodze postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.