II SA/Wa 1362/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z [...] marca 2023 r.

Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. stwierdził nieważność decyzji nr [...] Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2022 r. w sprawie przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową [...] R. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że rozważana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego przez stronę odwołania Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2023 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że skarżąca jako osoba niepozostająca w stosunku służbowym w innej formacji mundurowej (była policjantka), została powołana do zawodowej służby wojskowej z dniem [...] października 2022 r. rozkazem personalnym Nr [...] (pkt 2) Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] września 2022 r. w korpusie [...] zawodowych z zachowaniem równorzędnego stopnia. Podstawę prawną ww. rozkazu stanowił m.in. art. 138 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. Jak podkreślił organ, w przepisie tym brak jest jednak elementu przeniesienia służbowego z innej formacji mundurowej do pełnienia zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 137 ust. 1 i 2 cyt. ustawy i związanym z tym zachowaniem ciągłości służby. Stąd w ocenie organu, przy określaniu wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową, stronie nie należało doliczać długości służby jaką pełniła w policji, gdyż naruszałoby to w sposób rażący prawo. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego w odniesieniu do Decyzji nr [...] Dowódcy [...] Obrony Terytorialnej z dnia [...] listopada 2022 r., która to interpretacja została podtrzymana Decyzją nr [...]. Ministra Obrony Narodowy z dnia [...] maja 2023 r. a w konsekwencji również wadliwe uznanie, że w sprawie zachodzą wymagalne przesłanki do uznania, że wydana przez Dowódcę [...] Brygady Obrony Terytorialnej decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2022 roku nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, a tym samym winna zostać usunięta z obrotu prawnego, gdy tymczasem brak było przesłanek prawnych do zastosowania w/w instancji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Tymczasem w świetle obowiązujących w tej materii przepisów ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. 2022.655 z późn. zmian.) decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej wydana została z poszanowaniem prawa. 2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżanej decyzji do rażącego naruszenia prawa strony postępowania do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż decyzja nr [...] Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej została wydana [...] marca 2023 roku i zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zostały doręczone do odwołującego w dniu [...] marca 2023 roku, przez co stronie postępowania nie zapewniono realnego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wypowiadania się co do zebranych w sprawie dowodów, w tym dowodów z dokumentów, a organ wydał decyzję w terminie, w którym nie mógł jeszcze zapoznać się z argumentacją odwołującego, czy tez wnioskami formalnymi. W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż narusza ona prawo. Na wstępie wyjaśnienia wymagała okoliczność wyjątkowości instytucji stwierdzenia nieważności, którego to nadzwyczajnego trybu dotyczyło niniejsze postępowanie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem szczególnym wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim − ochrona praw nabytych (zob. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, Lublin 1999, s. 116.). Ma ona duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. W doktrynie podkreśla się, że ustawodawca wychodzi z uzasadnionego praktycznie założenia, że pomijanie w sferze normatywnej wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji może prowadzić do niekorzystnych następstw społeczno-ekonomicznych, i dlatego przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Warszawa-Kraków 2006, s. 243.). Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w szczególności w sytuacjach określonych nie tylko w art. 156 k.p.a., ale też w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, art. 155, art. 161 i art. 162 § 1 i 2 k.p.a. Uzasadnieniem konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem. Bezpośrednim rezultatem stwierdzenia nieważności decyzji jest zniesienie wynikającego z niej stanu niezgodności z prawem, który ma charakter kwalifikowany, tj. opisany w art. 156 § 1 k.p.a. W obecnym stanie prawnym nie występuje konstrukcja nieważności decyzji z mocy prawa, nawet jeżeli dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą prawną. Nawet wadliwy akt administracyjny obowiązuje, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego, np. przez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1103/97, Lex nr 35126 i M. Kamiński, Nieważność decyzji..., s. 242.). Stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje wyeliminowaniem ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu. Następuje to w wyniku przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 156 k.p.a., którego przedmiotem jest sprawa procesowa. Organ nie rozpoznaje w nim merytorycznie sprawy, a działa de facto kasatoryjnie (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" nr 8/2001, s. 31 oraz wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA nr 1/1990, poz. 1 i wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP nr 18/1996, poz. 258). Stwierdzenie nieważności skutkuje z mocą wsteczną (ex tunc). W doktrynie podkreśla się przy tym, że "Decyzja stwierdzająca nieważność ciężko wadliwej wcześniejszej decyzji nie jest wyłącznie deklaracją stanu istniejącego wcześniej skuteczną ex tunc, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego. Otwiera drogę do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń odszkodowawczych i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym (np. co do bytu prawnego innych decyzji lub stosunków cywilnoprawnych)" (zob. J. Borkowski, komentarz do art. 158 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 681.). Przechodząc zaś już do meritum niniejszej sprawy, to jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia z uwagi na rażące naruszenie prawa. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie należy mieć na względzie to, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych jak również z ugruntowanymi poglądami doktryny, rażące naruszenie prawa będzie wyrażało się w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią konkretnego przepisu prawa, czy też w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji. Aby więc można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione trzy przesłanki: - musi istnieć konkretny przepis prawa regulujący materię objętą kwestionowanym w trybie nieważnościowym rozstrzygnięciem, - ów przepis prawa, mający być przedmiotem naruszenia, winien być sformułowany w sposób jasny, klarowny, nie wymagający dokonywania jego wykładni ani nie powodujący wątpliwości co do jego sensu, - proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z owym przepisem prawa, musi prowadzić do konkluzji, że rozstrzygnięcie zostało dokonane wbrew jasnym i jednolicie interpretowanym regulacjom danej normy prawnej. Stąd, jeśli nie istnieje konkretny przepis prawa regulujący materię objętą kwestionowanym w trybie nieważnościowym rozstrzygnięciem, lub też jest on nieoczywisty w treści, czy też do jego zrozumienia koniecznym jest dokonywanie jego wykładni (co jest to najlepszym dowodem tego, iż można go rozumieć w różny sposób), to brak jest podstaw dla przyjęcia, że opierając rozstrzygnięcie o taki przepis, możliwe jest osiągnięcie skutku w postaci oczywistej sprzeczności pomiędzy decyzją a treścią spornej normy prawnej. Stanowisko zbieżne z powyższym, iż niemożliwym jest stwierdzenie nieważności przepisu niejasnego, zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 862/09 stwierdzając, że: "skoro treść art. 92 ust. 1 ustawy o policji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, to wykluczony jest zarzut skarżącego, rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.". Przenosząc powyższe uwagi na realia faktyczne niniejszej sprawy wskazać należało, iż z tego rodzaju sytuacją - w postaci oczywistej sprzeczności pomiędzy kwestionowanym rozstrzygnięciem a treścią konkretnej normy prawnej, nie mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując kwestię tego, czy okres służby strony w policji winien zostać doliczony do okresu służby wojskowej przy przyznawaniu dodatku za długoletnią służbę wojskową, nie sposób abstrahować od tego, że przepisy art. 137 i 138 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny zawierają częściowo zbieżną treść co do materii związku pomiędzy nabyciem uprawnień przewidzianych w omawianej ustawie a okresami służby pełnionej w innej formacji. W obydwu z nich ustawodawca wprowadził przecież zasadę zaliczania okresów służby pełnionej uprzednio w innej – wymienionej enumeratywnie - formacji mundurowej, do okresów służby wojskowej od których jest uzależnione nabycie określonych w ustawie praw (w art. 137 ust. 2 mowa jest o tym, że: "Okresy pełnienia służby w służbach, o których mowa w ust. 1, zalicza się do okresów służby wojskowej, od których są uzależnione uprawnienia przewidziane w niniejszej ustawie" a w art. 138 ust.2 mowa jest o tym, że :"Okres pełnienia służby w służbach, o których mowa w ust. 1, zalicza się do okresów służby wojskowej, od których jest uzależnione nabycie prawa lub wysokość należności pieniężnych określonych w niniejszej ustawie". Jedyną różnicę stanowi passus dodany w art. 137 ust. 2 o zachowaniu ciągłości służby. Z powyższej różnicy w treści omawianych przepisów nie wynika jednak oczywista konkluzja o tym, że okresu służby w policji, poprzedzającej służbę wojskową zainicjowaną w trybie art. 138, nie można uwzględnić przy ustalaniu dodatku za długoletnią służbę wojskową. Dodatek taki jest przecież nie czym innym jak prawem żołnierza a art. 138 ust. 2 mówi właśnie o zaliczaniu okresów innej służby do okresu służby wojskowej od którego uzależnione jest nabycie prawa. Aby więc móc w sposób uprawniony wywieść, że przyznanie dodatku za długoletnią służbę wojskową możliwe jest tylko w razie takiego zainicjowania służby wojskowej, które powoduje zachowanie ciągłości służby, koniecznym jest dokonanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów art. 137 i 138 ustawy o Obronie ojczyzny. To zaś sprawia, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja nie naruszała w sposób oczywisty normy art. 137 ani 138. Ich treść nasuwa bowiem wątpliwości interpretacyjne co do następstw każdego z powyższych trybów nawiązania stosunku prawnego służby wojskowej. Tak więc w wyniku wydania przez Dowódcę [...] Brygady Obrony Terytorialnej decyzji w dniu [...] listopada 2022 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W świetle powyższego jako uprawniona jawiła się konkluzja, że organ wydając skarżone rozstrzygnięcie, naruszył normę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jej nieuprawnione zastosowanie. Na marginesie wyjaśnić też należało organowi, że wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności danego rozstrzygnięcia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinien przywołać konkretny przepis prawa, który uznał za rażąco naruszony. Nie jest bowiem rolą strony czy ewentualnie sądu administracyjnego domyślanie się powyższej – kluczowej dla sprawy kwestii. W treści skarżonego rozstrzygnięcia próżno jednakże szukać powyższego doprecyzowania. To zaś też stanowiło naruszenie prawa przez organ, dodatkowo uzasadniające konieczność eliminacji wadliwego rozstrzygnięcia z porządku prawnego. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni sposób rozumienia prawa zaprezentowany przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.