II SA/Wa 1358/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), , Protokolant referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji oddala skargę

Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] (dalej także jako "Dyrektor OT WAM") odmówił K. Z. (dalej także jako "Strona" lub "Skarżący") prawa do pobierania równoważnika za brak osobnej kwatery stałej za czas od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] lipca 1998 r. Od ww. decyzji K. Z. wniósł odwołanie po rozpatrzeniu którego zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] (dalej także jako "Dyrektor OR WAM") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Następnie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1707/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Strony na ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wskazane wyżej orzeczenie WSA w Gdańsku uprawomocniło się w dniu 5 maja 2004 r. Ww. ostateczna i prawomocna decyzja Dyrektora OR WAM z dnia [...] kwietnia 2001 r., na wniosek Strony z dnia 23 listopada 2012 r., objęta była również postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwy w tym zakresie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej "Prezes WAM") decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W wyniku złożonego przez Stronę odwołania Minister Obrony Narodowej, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa WAM z dnia [...] lutego 2013 r. i umorzył postępowanie I instancji w całości. K. Z. wniósł skargę na ww. decyzję Ministra Obrony Narodowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. (sygn. akt IISA/Wa 1165/13) uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa WAM z dnia [...] lutego 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Strony Prezes WAM decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OR WAM z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora OT WAM z dnia [...] styczna 2001 r. w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. Na skutek wniesionego odwołania Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezesa WAM. Decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi Pana K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 259/15) oddalił skargę. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. (sygn. akt I OSK 3084/15). Następnie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 280/17) Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę Strony o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r. W dniu 18 grudnia 2024 r. (data wpływu) Pan K. Z. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej także jako "Dyrektor OR AMW") z wnioskiem (datowanym na dzień 15 grudnia 2024 r.) o zmianę i uchylenie, w trybie art. 154 k.p.a., decyzji Dyrektora OR WAM z dnia [...] kwietnia 2001 r. W motywach wniosku Strona wskazała, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 154 k.p.a., gdyż decyzja jest ostateczna, a za jej zmianą przemawia słuszny interes Strony polegający na naruszeniu prawa materialnego. Dyrektor OR AMW postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2025 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany i uchylania decyzji Dyrektora OR WAM z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako "Prezes AMW"), działając jako organ wyższego stopnia stwierdził, że zachodzą podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Dyrektora OR AMW z dnia [...] lutego 2025 r. z uwagi na istotną kwestię proceduralną, a mianowicie, że jest ono obarczone wadą kwalifikowaną naruszenia przepisów o właściwości i postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora OR AMW z dnia [...] lutego 2025 r Następnie Prezes AMW decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2025 r. odmówił uchylenia lub zmiany decyzji Dyrektora OR WAM z dnia [....] kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes AMW opisał przesłanki stosowania i prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 154 k.p.a. Prezes AMW wskazał, iż przekonanie Strony o naruszeniu przepisów ustawowych przez organy orzekające w sprawie o wypłatę równoważnika za brak osobnej kwatery stałej w postępowaniu zwykłym oraz łamaniu prawa przez sądy administracyjne (chodzi o powołane w treści wyroki WSA i NSA), które dokonały kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie, w trybie nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest słusznym interesem strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. Prezes AMW wyjaśnił również, że dążenie Strony do dokonania przez organ administracji innej oceny tego samego stanu faktycznego sprawy, który stanowił przedmiot rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, nie stanowi wypełnienia hipotezy art. 154 k.p.a. Jednocześnie Prezes AMW zaznaczył, że w ustalonym stanie faktycznym decyzja Dyrektora OR WAM z dnia [...] kwietnia 2001 r. niewątpliwie jest decyzją, na mocy której Strona nie nabyła prawa. Rozpoznając odwołanie strony Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2025r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie podzielając argumentację organu I instancji. Podkreślił , że ostateczna decyzja utrzymana w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.). Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł K. Z. zarzucając organowi naruszenie prawa przy jej wydawaniu. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że wyrok NSA z 25.10.2016r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa co organ orzekający winien uwzględnić przy rozpoznawaniu niniejszego wniosku strony. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ wydając skarżoną decyzję poruszał się w granicach prawa. W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Wyjaśniając powyższą konstatację podkreślić należało, że postępowanie toczące się w trybie art.154 K.p.a. nie może być traktowane jako kolejna instancja odwoławcza w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza nie może prowadzić do wyciągania wniosków sprzecznych z zawartymi w prawomocnych wyrokach sądowych. Norma art.154 K.p.a. nie służy bowiem do badania poprawności wydanych w sprawie wyroków Sądów administracyjnych i do podważania przesłanek faktycznych i prawnych przyjętych przez sądy za podstawę wydanych rozstrzygnięć. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest mianowicie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 154 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (np. wyroki; NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1388/99; z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99; z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99). Organ administracji orzekający w trybie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96). Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (np. wyroki NSA: z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt III SA 2468/99; z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99; z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99; z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. Akt III SA 1388/99; z dnia 4 maja 1999 r., sygn. akt III SA 5695/98). Co bardzo istotne, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z ww. przepisu należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06). W tym miejscu raz jeszcze uwypuklić należy zasadę, że ostateczna decyzja utrzymana w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającą z powyższego wyroku oceną prawną w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej (art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a.). Związanie strony, organu i sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza zatem, że nie można formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a organ i sąd zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (wyrok NSA 2 dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Jeżeli zatem sąd w prawomocnym wyroku oddalającym skargę na decyzję sformułował określoną ocenę prawną, w wyniku czego skarga została oddalona, to nie można później formułować takiej nowej oceny prawnej, która – gdyby została przyjęta w prawomocnym wyroku - to obligowałaby sąd do uwzględnienia skargi. Nie jest więc dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art.154 k.p.a. lub art. art. 155 k.p.a. w celu weryfikacji prawomocnej decyzji w zakresie, w jakim zgodnie z wnioskiem o zmianę tej decyzji - prowadzi ono do naruszenia związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzję. Przenosząc powyższe na realia faktyczne sprawy uznać należało, że skarżona decyzja odpowiada prawu. Poprawność kwestionowanej w trybie art.154 K.p.a. decyzji z [...] kwietnia 2001r. została bowiem potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004r. (sygn. akt II SA/Gd 1707/01-wydanym w trybie zwykłym) i ostatecznym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2016r. (sygn.. akt I OSK 3084/15 wydanym w trybie nadzwyczajnym-nieważnościowym). Organ działając na podstawie art.154 K.p.a. nie mógł kwestionować merytorycznego stanowiska wyartykułowanego przez Sądy administracyjne w w/w wyrokach. Treścią tych wyroków był bowiem związany. Próbując je kwestionować sam naruszyłby więc zasadę związania co w efekcie sprawiłoby, że tak wydana decyzja byłaby sprzeczna z prawem. Jak zaś to podkreślono już na wstępie niniejszego uzasadnienia, zmiana decyzji w omawianym trybie nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Nie sposób tez abstrahować od tego, że żaden przepis prawa nie upoważnia organów administracji do oceniania poprawności wyroków sądowych wydanych w danym postępowaniu administracyjnym. Żadna regulacja nie upoważnia też Sądu niższej instancji do tego, aby kontestował i zmieniał rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie przez Sąd kasacyjny. Na marginesie dodania wymagała też okoliczność, że wbrew twierdzeniom skargi, NSA w uzasadnieniu wyroku z 5 czerwca 1997r. (sygn. akt II SA/Gd 548/96) nie przesądził tego, by Kartuzy były miejscowością pobliska, a jedynie zobowiązał organy do wyjaśnienia tej kwestii. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz.935).