II SA/Wa 1305/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego P. J. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] kwietnia 2023 r. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy", "organ"), podjął uchwałę nr [...], w której odmówił P. J. ("wnioskodawca", "skarżący") zam. przy ul. P. [...] m. [...] w W. udzielenia pomocy mieszkaniowej, na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik Nr 17 do uchwały Nr LXX/2182/2O1O Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2022 r., poz. 9305), § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725 z późn.zm.), oraz § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. f, § 7 ust. 2 pkt 12, § 18 ust. 2 pkt 2 oraz § 35 ust, 1 uchwały Nr XXIII/669/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 z późn. zm.). Wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej został rozpatrzony na podstawie § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, zgodnie z którym pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub innych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca trwale opuścił lokal, a osoba, która pozostała w lokalu nieprzerwanie w nim zamieszkiwała z najemcą/ byłym najemcą za zgodą właściciela co najmniej 7 lat. Wnioskodawca złożył wniosek o pomoc mieszkaniową w zakresie regulacji tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w W., po wyprowadzeniu się najemcy. Wnioskodawca ubiega się o regulację tytułu prawnego do lokalu wraz żoną oraz dwiema córkami. Najemcą przedmiotowego lokalu była matka wnioskodawcy J. J. Była najemczyni rozwiązała umowę o najem lokalu mieszkalnego za porozumieniem stron w dniu [...] grudnia 2022 r. Z ustaleń organu wynika, że jest ona najemcą lokalu użytkowego, będącego pracownią plastyczną, nr [...] przy ul. Z. [...] w W. Organ, uzasadniając odmowę udzielenia wnioskowanej pomocy mieszkaniowej, powołał się na wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z których wynika, że była najemczyni lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w W. od wielu lat zamieszkuje i użytkuje pracownię plastyczną do celów mieszkaniowych. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż były najemca lokalu od lat nie zamieszkuje w lokalu, nie można uznać, iż został spełniony warunek wspólnego zamieszkiwania przez okres 7 lat. Ponadto ustalono, że średni miesięczny dochód czteroosobowego gospodarstwa domowego wnioskodawcy wynosi 8.477,23 zł. Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie. Pismem z dnia [...] maja 2023 r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], odmawiającą zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, która jego zdaniem została podjęta z istotnym naruszeniem § 18 ust. 2 pkt. 2 Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w związku z tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny nosi cechy dowolności, co oznacza, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie twierdzi, że były najemca od lat nie zamieszkiwał w lokalu przy ul. P. [...] m [...] i nie przedstawił na tą okoliczność obiektywnych dowodów. Ponadto zignorował fakt, że w wydanym w 2010 r. skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul P. [...] nie kwestionował wspólnego zamieszkiwania rodziny skarżącego wraz z najemcami, wymieniając ich jako uprawnionych do zamieszkiwania. Wskazał, że o wspólnym zamieszkiwaniu z najemcą w ww. lokalu świadczy pobieranie przez właściciela opłat czynszowych za 6 osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący w dniu [...] grudnia 2022 r. wystąpił do Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z wnioskiem o pomoc mieszkaniową w zakresie regulacji tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w W. po wyprowadzeniu się najemcy. Najemcą lokalu była matka skarżącego. Była najemczyni rozwiązała umowę o najem lokalu mieszkalnego za porozumieniem stron w dniu [...] grudnia 2022 r. Ponadto matka skarżącego jest najemcą lokalu użytkowego, będącego pracownią plastyczną, nr [...] przy ul. Z. [...]. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, od wielu lat zamieszkuje ona i użytkuje wynajmowaną pracownię plastyczną do celów mieszkaniowych. O powyższym fakcie poinformowała podczas wizji przeprowadzonej przez pracowników WZL w dniu [...] września 2022 r. Również sąsiadka skarżącego z budynku przy ul. P. [...] w W. potwierdziła, iż w lokalu nr [...] mieszka tylko skarżący z rodziną. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak było wspólnego zamieszkiwania skarżącego wraz z byłym najemcą przez łączny okres 7 lat. W związku z powyższym zarzut, iż organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie twierdzi, iż były najemca od lat nie zamieszkiwał w lokalu przy ul. P. [...] m. [...] oraz, że nie przedstawił na tę okoliczność obiektywnych dowodów jest bezzasadny. Organ zwrócił uwagę na fakt, że to matka skarżącego sama oświadczyła, że zamieszkuje od lat w lokalu będącym pracownią plastyczną. Skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu z 2010 r. obejmowało zarówno skarżącego, jak i jego rodziców, bowiem w tamtym okresie organ takie informacje od najemców posiadał. Brak było jakichkolwiek wiadomości świadczących o braku wspólnego zamieszkiwania już w tamtym okresie. Co do twierdzenia skarżącego, iż organ pobierał opłaty czynszowe za 6 osób, to wynika to z faktu, iż taka liczba osób była zgłaszana przez najemców, a organ wówczas nie weryfikował liczby osób zamieszkujących. Powyższa okoliczność, iż w lokalu mieszka mniejsza liczba osób powstała dopiero po dokonaniu kontroli pracowni plastycznej przez pracowników WZL we wrześniu 2022 r. Podkreślono, iż to właśnie ta okoliczność spowodowała, że matka skarżącego - będąca wtedy najemcą - zdecydowała się na rozwiązanie umowy o najem lokalu mieszkalnego za porozumieniem stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sprawa była rozpatrywana w oparciu o § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, zgodnie z którym pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca trwale opuścił lokal, a osoba, która pozostała w lokalu nieprzerwanie w nim zamieszkiwała z najemcą/byłym najemcą za zgodą właściciela co najmniej 7 lat, przy czym do okresu nieprzerwanego zamieszkiwania zalicza się również wspólne zamieszkiwanie wnioskodawcy wraz z najemcą w innym lokalu wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta, poprzedzające bezpośrednio zamieszkanie w lokalu o najem którego ubiega się wnioskodawca. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172 z późn. zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl § 32 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9 i 10 i 11; 2) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; 5) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1,które pozwoliłyby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Przepis ust. 1 pkt 6 nie ma zastosowania do spraw wskazanych w § 8 pkt 4, § 11-13, § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 21-23 i § 25 oraz § 30 ust. 2 (§ 32 ust. 2 ww. uchwały). Wynikający z § 32 ust. 1 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Tych zasad w niniejszej sprawie nie respektowano. W ocenie Sądu, organ podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie poczynił istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Taki stan rzeczy potwierdzają przedstawione Sądowi akta przedmiotowej sprawy, które nie zawierają dokumentacji, dotyczącej faktów, do których odwołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia standardów obowiązujących w państwie prawa. Organ dokonał zatem dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W szczególności za dowolne uznać należy ustalenie organu, że w przedmiotowej sprawie brak było wspólnego zamieszkiwania skarżącego wraz z byłym najemcą przez łączny okres 7 lat. Rację ma skarżący, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie twierdzi, że były najemca od lat nie zamieszkiwał w lokalu przy ul P. [...] m. [...] i nie przedstawił na tą okoliczność obiektywnych dowodów. Organ wskazując, że były najemca od wielu lat nie zamieszkuje w lokalu, nie ustalił od kiedy konkretnie były najemca lokalu - matka skarżącego nie zamieszkuje w lokalu. Ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia okresu nieprzerwanego w nim zamieszkiwała skarżącego z najemcą/byłym najemcą za zgodą właściciela (§ 18 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r.). Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną wyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełnia przesłanki do zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w pkt 2 sentencji wyroku.