II SA/Wa 1285/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]

Decyzją z [...] maja 2020 r., znak: [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 53, dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmawiającej przyznania R. K. (dalej: "skarżąca") świadczenia – renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt postępowania, w tym z przedstawionej dokumentacji rentowej wynikało, że skarżącej przyznano rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wypłata świadczenia była realizowana do dnia [...] lutego 2020 r. Skarżąca złożyła następnie kolejny wniosek o przyznanie jej renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Prezes ZUS odmówił skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał, że te nie są przyznawane raz na całe życie, a aktualny stan faktyczny nie daje podstaw do ich ponownego przyznania, zmianie uległy bowiem okoliczności przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb skarżącej życiowych jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Wobec czego w ocenie ZUS skarżąca nie pozostała bez niezbędnych środków utrzymania. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że dochód dwuosobowej rodziny skarżącej wynosi 2950,00 zł, na które składa się wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia jej syna. Dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi zatem 1475 zł, co w ocenie organu nie pozwala stwierdzić, że skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Dalej organ wskazał, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie zostało zdefiniowane w ustawie emerytalnej. Powołując się na orzeczenia NSA Prezes ZUS wyjaśnił, że należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2020 r. wynosi 1200,00 zł. Ta ocena sytuacji materialnej przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. K., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej świadczenie. Ponadto skarżąca wniosła o przyznanie jej prawa pomocy w zakresie całkowitym, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, a także przeprowadzenia dodatkowych dowodów z załączonych do skargi dokumentów – dokumentacji medycznej jej oraz jej syna. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. Prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 83 ust 1. ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek, a mianowicie na uznaniu, iż posiada niezbędne środki utrzymania, gdyż dorosły syn mieszkający wspólnie z nią uzyskuje dochód, który mógłby przeznaczyć na niezbędne utrzymanie skarżącej, w przypadku gdy ten dochód to 2950 zł brutto, nadto oboje są bardzo schorowani i nie mają pewnej sytuacji zarobkowej i nie można przerzucać utrzymanie skarżącej na 20 letniego syna. 2. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: – art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie z rażącym naruszeniem prawa i konieczność wyjaśnienia sprawy w całości; – art. 154 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja nie może zostać uchylona ze względu na to, że nie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, w przypadku gdy przemawia za tym to, iż skarżącej należałoby przyznać świadczenie w drodze wyjątku, gdyż spełnia wszystkie pozostałe przesłanki, a nie ma ustawowej definicji niezbędnych środków utrzymania i kto powinien je zapewniać skarżącej, co przemawia za uchyleniem decyzji ze względu na słuszny interes strony, – art. 11, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na całkowicie wadliwym uzasadnieniu decyzji przez organ w obu instancjach, a w szczególności błędne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie dochodu syna skarżącej, który wynosi 2950 zł brutto, czyli kwota netto i faktyczny dochód to około 2100 zł, czyli 1050 zł na osobę, – art. 11, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na całkowicie wadliwym uzasadnieniu decyzji przez organ, a w szczególności nieodniesienie się do konkretnej okoliczności sprawy - niestabilnego stanu zdrowia skarżącej i jej syna, który cierpi na problemy [...], [...] i występuje u niego [...], – art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu ustaleń faktycznych i przypisaniu im rozstrzygającego znaczenia wyłącznie w oparciu o subiektywny wybór i analizę niektórych dowodów przeprowadzonych w sprawie, podczas gdy przepis art. 80 wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego, – art. 78 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów zgłaszanych przez stronę, zwłaszcza dokumentacji medycznej syna skarżącej, W uzasadnieniu podkreśliła, że organ dokonał błędnych wyliczeń w zakresie przypadającej kwoty na jedną osobę, a nadto wyjaśniła, że nie można wymagać, aby 20-letni mężczyzna utrzymywał swoją matkę, tak naprawdę z pierwszej podjętej przez siebie pracy zawodowej. Skarżąca podniosła, że w treści decyzji organ nie odniósł się w żaden sposób do przestawionej dokumentacji obrazującej stan zdrowia, a także koszty utrzymania skarżącej i jej syna, pominął dowody przedstawione przez skarżącą i nie wziął pod uwagę jej rzeczywistej sytuacji bytowej związanej z chorobami, swoimi oraz syna. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Warto na wstępie zaznaczyć, iż zgodnie ze stanowiskiem komentatorów: "Świadczenia z ubezpieczenia społecznego (zasiłki, renty, emerytury) przysługują ubezpieczonym, jeżeli spełniają wszystkie ustawowe warunki nabycia prawa do danego świadczenia. Nie zawsze jednak wszystkie wymagane warunki mogą zostać spełnione. Z tego względu ustawy ubezpieczeniowe z reguły przewidują możliwość przyznania świadczenia w trybie wyjątkowym tym ubezpieczonym, którzy ze względu na szczególne okoliczności nie mogli sprostać wymaganiom." W polskim systemie prawnym wyjątkowy tryb przyznawania ubezpieczonym prawa do renty lub emerytury decyzją Prezesa ZUS przewidziany został art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Stosownie do jego treści ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl z kolei art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powyższe nakłada zatem na Prezesa ZUS obowiązki określone w przepisach tej regulacji, w szczególności dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także podstawowych zasad postępowania określonych w art. 6-16 k.p.a. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Postępowanie winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.) Strona postępowania, nie może bowiem mieć przeświadczenia, że została niesprawiedliwie potraktowana, nie zostało uwzględnione jej stanowisko, czy przedłożone dokumenty. Organ jest nadto zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezes ZUS, wydając decyzję z dnia [...] maja 2020 r. naruszył ww. przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W prowadzonym postępowaniu w sposób niewyczerpujący i mało wnikliwy zebrany i rozpatrzony został materiał dowodowy. Co więcej, z treści zaskarżonej decyzji nie sposób zrozumieć, czy dokumenty składane przez skarżącą zostały przez organ w ogóle wzięte pod uwagę i przeanalizowane. Organ nie zbadał sytuacji majątkowej skarżącej w sposób wnikliwy, ograniczając się do suchego stwierdzenia, że kwotowo – na podstawie aktualnych zarobków jej syna, nie jest możliwe skarżącej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Powyższe skutkuje też naruszeniem przez organ art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem nie zostało przez organ przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rzeczywistą sytuację osobistą i zdrowotną skarżącej. W istocie należy po części przyznać skarżącej, że praca jej syna nie powinna co do zasady utrzymywać dwóch osób, a nadto, że do lutego 2020 r. skarżąca miała przyznane świadczenie, które dotąd pobierała. W ocenie Sądu wnikliwie Prezes ZUS powinien zbadać czy skarżąca wraz z synem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, czy jego dochód jest wyłącznie jego własnym, a matce jedynie pomaga, czy też czy domownicy dzielą się dochodami syna w przysłowiowym stosunku 50/50. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Cechuje je duży stopień ogólności, a nadto organ nie odniósł się do przedstawianych przez skarżącą dowodów i twierdzeń. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ZUS winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi oraz wnikliwie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony, jak stanowi art. 7 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.