II SA/Wa 1227/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , Joanna Głowala, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. G. decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, zwana też dalej "ustawą zaopatrzeniową"), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zdaniem organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Organ dodał, że szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, należy rozpatrywać po spełnieniu dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie i postrzegać go trzeba przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby byłego funkcjonariusza pod znakiem zapytania i tylko wówczas gdy krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ponieważ służba I. G. przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała oraz brak jest dowodów, aby skarżąca po 1990 r. pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia. W zakresie analizy spełniania przesłanki rzetelności pełnionej przez skarżącą służby po dniu 12 września 1989 r., w świetle przekazanych przez Komendanta Głównego Policji informacji dotyczących uznania strony winną popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia kary nagany, organ odstąpił od jednoznacznej oceny całości służby w powyższym kontekście. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że skarżąca pełniła służbę od [...] lipca 1985 r. do [...] kwietnia 2008 r., tj. przez 23 lata, 1 miesiąc i 1 dzień, z czego – jak wynika z informacji wydanej przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przebiegu służby z [...] lutego 2017 r., na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] lipca 1985 r. do[...] października 1989 r., a więc przez okres 4 lat, 3 miesięcy i 7 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...] i sygn. [...], przekazanych pismem z [...] stycznia 2018 r. przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika zaś, że skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Zdaniem Ministra, służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała (przejściowa, chwilowa, tymczasowa, doraźna, epizodyczna), zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym (stanowiła ok. 18 % całkowitego okresu jej służby). Ponad czteroletni czas wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby. I. G. w skardze do Sądu na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzuciła jej, że została ona wydana z naruszeniem art. 8a ust.1 pkt. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w jej opinii cały okres służby pełniła rzetelnie. Służbę pełniła z narażeniem zdrowia i życia poprzez codzienne wykonywanie czynności służbowych, takich jak przeszukanie osobiste narkomanów posiadających ukryte strzykawki i igły, które mogły ją narazić na zarażenie wirusem HIV, świerzbem, gruźlicą. Jej zadania polegały na fizycznym, procesowym i operacyjnym zabezpieczeniu wszelkich bieżących zdarzeń o charakterze kryminalnym. Wobec rosnącej przestępczości i zwiększającego się zagrożenia służba ta pełniona była z wyposażeniem w uzbrojenie i środki przymusu bezpośredniego. Będąc w służbie bezpośrednio i osobiście brała udział w planowanych operacjach policyjnych i zdarzeniach o charakterze nagłym (zabezpieczenia porządku publicznego podczas wieców, imprez masowych, informacjach o podłożeniu bomby). Za bardzo dobre wykonywanie obowiązków służbowych w Policji, zaangażowanie, uzyskiwanie dobrych wyników oraz poziom posiadanych kwalifikacji zawodowych była wielokrotnie nagradzana w formie pieniężnej, jak również nagrodą rzeczową za 20 lat służby w Policji. Była również wyróżniana nagrodą w postaci dni wolnych od służby, a za rzetelną pracę w Policji miała również podnoszony dodatek służbowy. Dowodem na powyższe są opinie jej przełożonych, uzasadnienia zawarte we wnioskach o awanse na wyższe stanowiska służbowe, stopnie służbowe oraz przyznawanych nagrodach. Wskazała, że kary dyscyplinarne podlegają zatarciu po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kary nagany. Zatarcie kary dyscyplinarnej powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu. W związku zaś z powyższym, Komendant Główny Policji w piśmie dotyczącym przebiegu służby skarżącej w żadnym wypadku nie powinien zawrzeć informacji o orzeczeniu wobec niej w 1999 r. kary dyscyplinarnej nagany, a Minister powinien dokonać oceny całości służby skarżącej. Skarżąca nie zgodziła się z Ministrem, że nie spełnia kryterium "krótkotrwałości służby". Okres bowiem 4 lat, 3 miesięcy i 7 dni, tj. około 18% w stosunku do całego okresu jej służby, tj. 23 lata, 1 miesiąc i 1 dzień, to bardzo krótki okres czasu, tym bardziej, że do całego okresu zatrudnienia skarżącej wynoszącego 26 lat i 1 dzień stanowi 15 %. Skarżąca dodała przy tym, że w 1986 r. korzystała z urlopu macierzyńskiego a bezpośrednio po nim przebywała na urlopie wypoczynkowym, zaległym i bieżącym, a tym samym dopiero po ok. półrocznej nieobecności wróciła do pracy. Ponadto w okresie od [...] lutego 1989 r. do [...] kwietnia 1989 r. przebywała na urlopie wychowawczym. Reasumując skarżąca stwierdziła, że spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej decyzji organ podał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji argumentował, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (4 lata, 3 miesiące i 7 dni), jak i w porównaniu do całości okresu jej służby. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10) Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że ponad czteroletnia (4 lata, 3 miesiące i 7 dni) służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. nie była służą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 23 letniej służby skarżącej, 4 lata, 3 miesiące i 7 dni służby to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Zdaniem Sądu, powołanie się na synonimy słowa "krótkotrwałość" nie stanowi dostatecznego uzasadnienia tego stanowiska organu. Trzeba odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat, okres niewiele ponad 4 lat może być potocznie określony jako krótkotrwały. Wobec natomiast artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270) w rozpatrywanym przypadku, takie jej określenie jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia krótkotrwała służba. Sąd zauważa, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odstępując od oceny rzetelności służby skarżącej w związku z otrzymaną od Komendanta Głównego Policji informacją dotyczącą uznania strony winną popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia jej kary nagany, organ de facto nie zakwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Dla porządku należy jednak podnieść, że nie ma powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 stwierdził, że o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. również wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3207/19). Organ oceniając spełnienie przez skarżącą przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinien zbadać te wszystkie okoliczności. Minister nie odniósł się w ogóle do tego wątku, dotyczącego przebiegu służby skarżącej i nie ocenił go z punktu widzenia ustawowych przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy. Stwierdził natomiast, że przypadek skarżącej nie jest szczególny, ponieważ jej służba przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała oraz brak jest dowodów, aby po 1990 r. pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia. Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ musi wskazać kryteria oceny "krótkotrwałości" służby skarżącej przed 31 lipca 1990 r. i rozważyć je w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku". Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie winny sposób. Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.