II SA/Wa 1225/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szefem KAS, organem odwoławczym) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu zażalenia P. D., utrzymał mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. (zwany dalej: DIAS, organem I instancji) z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] października 2022 r. P. D. (zwany dalej: wnioskodawcą, skarżącym), w związku z odejściem na emeryturę zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O., o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 2011-2021 służby w warunkach szczególnych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626, ze zm., zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 4 maja 2005 r.), uprawniającego do podwyższenia emerytury o 0,5%. Jednocześnie wnioskodawca wyjaśnił, że rejestry potwierdzające wykonywanie powyższych czynności znajdują się w Dziale Kadr i Szkolenia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 217, art. 218 oraz art. 219 K.p.a. w związku oraz § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w wyniku analizy akt osobowych ustalono, iż do służby w Służbie Celnej wnioskodawca został mianowany [...] listopada 2002 r. Od [...] stycznia 2011 r. zostało mu zaproponowane miejsce pełnienia służby w Wydziale [...] w O. W okresie od [...] lutego 2011 r. do [...] czerwca 2012 r. pełnił służbę w Wydziale [...]. Realizował zadania zgodnie z Kartą zakresu obowiązków i uprawnień z [...] maja 2011 r. oraz jak wskazał Zastępca Naczelnik Wydziału [...] w piśmie z [...] lipca 2011 r., znak: [...], wykonywał obowiązki w ramach Zespołu [...], dokonując analizy materiałów oraz informacji pochodzących ze źródeł wewnętrznych oraz w ramach analizy przychodzących anonimów i informacji telefonicznych. Zgodnie z Kartą zakresu obowiązków i uprawnień z [...] maja 2012 r., do obowiązków wnioskodawcy należało min. rozpoznawanie, wykrywanie zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców w zakresie określonym w przepisach odrębnych; wykonywanie jawnych i niejawnych czynności obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych, obrazu zdarzeń w miejscach publicznych oraz dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom - wyłącznie w toku czynności podejmowanych w celu ustalenia sprawców oraz uzyskania dowodów przestępstwa lub wykroczenia skarbowego. Od [...] lipca 2012 r. zostało wyznaczone wnioskodawcy miejsce pełnienia służby w Wydziale [...]. Zgodnie z kartą zakresu obowiązków z [...] maca 2013 r., z [...] czerwca 2013 r., z [...] grudnia 2014 r., z [...] listopada 2015 r. do jego obowiązków należało min. rozpoznawanie, wykrywanie zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców w zakresie określonym w przepisach odrębnych; wykonywanie jawnych i niejawnych czynności obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych, obrazu zdarzeń w miejscach publicznych oraz dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom - wyłącznie w toku czynności podejmowanych w celu ustalenia sprawców oraz uzyskania dowodów przestępstwa lub wykroczenia skarbowego. Od [...] marca 2017 r. pełni służbę w Izbie Administracji Skarbowej w O., [...] Urząd Celno-Skarbowy w O. - Dział [...]. Zgodnie z Zakresem obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników/funkcjonariuszy z [...] lipca 2017 r. oraz Kartą zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej z [...] grudnia 2018 r., do obowiązków wnioskodawcy należy wykonywanie czynności, o których mowa w art. 113 - art. 117 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022 r., poz. 813 ze zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, iż poddał analizie akta osobowe oraz przedłożone przez wnioskodawcę "Rejestry czynności podjętych w czasie wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu lub życiu", za lata 2011-2021. Zaznaczył, że bezpośredni przełożony potwierdził, iż wszystkie czynności wykazane w ww. rejestrach spełniają wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Mając natomiast na uwadze brzmienie art. 131 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, weryfikacji w Kancelarii tajnej, dowodów wskazanych przez wnioskodawcę w rejestrach dokonał zastępca naczelnika urzędu celno-skarbowego nadzorujący Dział [...] posiadający odpowiednie poświadczenie bezpieczeństwa, który ocenił, że w latach 2011-2021, w żadnym roku wnioskodawca nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno- rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przeprowadzona weryfikacja dokumentacji źródłowej potwierdziła wykonywanie czynności, w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia w roku 2019 -1 zdarzenie. DIAS podkreślił, że sam fakt pełnia służby w komórce rozpoznania lub techniki i obserwacji, nie dowodzi tego, że wszystkie czynności podejmowane przez wnioskodawcę odbywały się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia przewidują liczbowe ujęcie czynności, a zatem poszczególne czynności, w których wnioskodawca brał udział muszą zostać dookreślone precyzyjnie. Nie chodzi zatem o codzienny trud służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Zagrożenie musi mieć zatem postać kwalifikowaną tzn. być wyższe niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku służbowym. W ocenie DIAS, sam fakt pełnia służby w komórce rozpoznania lub techniki i obserwacji, nie dowodzi tego, iż wszystkie czynności podejmowane przez wnioskodawcę odbywały się w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Skoro natomiast informacje zawarte w aktach osobowych wnioskodawcy oraz aktach sprawy nie potwierdzają jego udziału w określonych czynnościach uzasadniających podwyższenie emerytury, to organ nie mógł wydać wnioskowanego zaświadczenia. DIAS zaznaczył przy tym, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co w przedmiotowej sprawie uczyniono, przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. D. zarzucił, że zostało wydane z naruszeniem przepisów: - art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia w zakresie potwierdzenia pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu; - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, nie dokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie wskazanie dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie; - art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., poprzez ich niezastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do zażalenia, na potwierdzenie okoliczności wskazanych w treści uzasadnienia, 2) sprawdzenie informacji, które podane zostały w przedmiotowym zażaleniu, na potwierdzenie okoliczności wskazanych w treści uzasadnienia, 3) uwzględnienie zażalenia oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 4) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a., 5) wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślił, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U. 12/13 stwierdził, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Poddał w wątpliwość prawidłowość uwzględnienia przez DIAS powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wydanym postanowieniu Zaznaczył jednocześnie, że bezpośredni przełożeni, Zastępca Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w O. nadzorujący Dział [...] oraz Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego potwierdzili, że wszystkie czynności wskazane na stronie 4 zaskarżonego postanowienia spełniają wymogi określone w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Skarżący zarzucił, że DIAS odmawiając wydania zaświadczenia nie wyjaśnił w jaki sposób, ani jakich procedur oraz wytycznych i regulaminów użył do wyjaśnienia sprawy. Organ poprzestał na prostej konstatacji sprowadzającej się do wskazania, że akta osobowe i akta sprawy nie potwierdzają pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie ustalił natomiast, czy istnieją inne dokumenty zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające realizacje czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., a których przykładem mogą być dokumenty z czynności, a w nich odnotowana współpraca np. z konkretnymi jednostkami Policji, CBŚ, CBA, i innych. Możliwym jest zatem ustalenie wszystkich przypadków współpracy z ww. organami, poprzez wystąpienie do nich i potwierdzenie udziału w tych czynnościach, a które to czynności nie wpisują się jako czynności w ramach normalnego następstwa pełnienia służby, ale spełniają warunki pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Wiele informacji na temat czynności operacyjno-rozpoznawczych znajduje się też w komórkach operacyjnych. DIAS nie wziął też pod uwagę, że część z dokumentów dotyczących spraw, w których skarżący uczestniczył została zniszczona. Wynika to z przepisów pragmatycznych (względnie archiwizacyjnych) oraz niejawnego charakteru realizowanych czynności służbowych (w tym zasad kamuflażu), co miało oparcie w art. 75b ustawy o Służbie Celnej, a obecnie ma oparcie w art. 119 pkt 11 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że do czasu wydania przez DIAS zarządzenia Nr [...] z [...] września 2021 r. w sprawie zasad i trybu postępowania w zakresie dokumentowania czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych podejmowanych w sytuacjach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przez funkcjonariuszy informacje o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie były gromadzone w dedykowanym do tego rejestrze, czy innym zbiorze informacji. Szef KAS, w wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 736). Zaznaczył, że w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż Rada Ministrów na mocy art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury, mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył jednocześnie, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można zaś wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wprowadzenie w ww. przepisie rozporządzenia kryterium "bezpośredniości", doprowadziło zatem do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Organ odwoławczy stwierdził, iż z zaskarżonego postanowienia DIAS wynika, że organ badał spełnienie przesłanki z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że odwołanie się w zaskarżonym rozstrzygnięciu do konieczności wystąpienia konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, stanowi o wydaniu postanowienia niezgodnie z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dla stwierdzenia istnienia warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, konieczne jest bowiem wystąpienie zagrożenia konkretnego, obiektywnego, rzeczywistego i realnego, a nie potencjalnego, czy abstrakcyjnego. Z samego faktu pełnienia służby w określonych komórkach organizacyjnych, do zadań których należy m.in. rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, czy wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, nie można jeszcze wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie pełnienia służby, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy odróżnić wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia od pełnienia służby w warunkach powszechnych, wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Istotne jest, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Zagrożenie musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienny trud służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Zagrożenie musi mieć postać kwalifikowaną, tzn. być wyższe niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku służbowym. Takich zaś sytuacji nie potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym przedłożone przez skarżącego pisma pn. "Rejestry czynności podjętych w czasie wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" w latach 2011-2021. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Zastępca Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego, nadzorujący Dział [...], w wyniku dokonanej weryfikacji w Kancelarii Tajnej nie potwierdził czynności wskazanych przez skarżącego w tych rejestrach. W związku z tym DIAS, jako kierownik jednostki, również ich nie zatwierdził. Powyższa okoliczność oraz brak innych dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, skutkowała odmową wydania przez DIAS zaświadczenia o żądanej treści. Z samego faktu, iż skarżący w toku pełnienia służby, uczestniczył w realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, nie można natomiast wywodzić, że jest to jednoznaczne z ich wykonywaniem w stanie realnego zagrożenia zdrowia i życia. Czynności operacyjno-rozpoznawcze, w których uczestniczył skarżący, należały do zadań regulaminowych komórek, w których pełnił służbę i odpowiadały zadaniom przydzielonym skarżącemu w ramach karty zakresu obowiązków i uprawnień. Same w sobie czynności operacyjno-rozpoznawcze, czy dochodzeniowo-śledcze nie potwierdzają, że w określonym dniu i miejscu doszło do nadzwyczajnego (w porównaniu z innymi osobami) zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza realizującego swoje obowiązki służbowe. Co najwyżej czynności te mogły wskazywać na okoliczności, w których występowała potencjalna możliwość zmaterializowania się względem ww., podwyższonego (w stosunku do standardowego, wynikającego z normalnego toku służby) stanu zagrożenia życia i zdrowia. Jednak sama potencjalna groźba utraty życia lub zdrowia w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, nie daje podstaw do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez DIAS postępowanie wyjaśniające wykluczyło możliwość posiadania dokumentów, które mogłyby wskazywać na zaistnienie w toku służby pełnionej przez skarżącego, zdarzeń szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zatem wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści nie było możliwe. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że w toku służby współpracował m.in. z Policją, CBŚ i CBA, i możliwe jest wystąpienie do ww. organów i potwierdzenie, że uczestniczył w czynnościach zagrażających życiu i zdrowiu, Szef KAS stwierdził, iż specyfika postępowania wyjaśniającego o którym mowa w art. 218 § 1 K.p.a. oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych i ustalenia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Wobec powyższego zwrócenie się przez DIAS w ramach prowadzonego postępowania zaświadczeniowego, do organów współdziałających ze skarżącym w okresie pełnienia przez niego służby, o przekazanie znajdujących się w ich posiadaniu dokumentów, nie miałoby oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli więc skarżący uważa, że inne służby/organy ścigania, np. Policja, CBŚ, CBA, posiadają w swoich ewidencjach/rejestrach/zasobach archiwalnych informacje/dokumenty mogące potwierdzać pełnienie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, winien wystąpić do nich ze stosownymi wnioskami o wydanie zaświadczeń o odpowiedniej treści. Nie jest natomiast możliwe, wyręczenie się w tym zakresie pośrednictwem DIAS. Zdaniem organu odwoławczego zebrany i przeanalizowany w ramach postępowania zaświadczeniowego materiał dowodowy, uzasadniały przyjęcie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu wykazano, że DIAS podjął działania mające na celu ustalenie, czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że skarżący podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Skoro zaświadczenie, jak wyjaśniono wcześniej, jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podniesionych w zażaleniu nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ wydający zaświadczenie zobowiązany jest do interpretacji przepisów art. 217-219 K.p.a. w sposób ścisły. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zdaniem Szefa KAS bezpodstawne są zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego i niewskazanie dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie. Analiza treści zażalenia wskazuje, że skarżący pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia utożsamia nie tyle z wystąpieniem określonych zdarzeń, w których stwierdzone zostałoby wystąpienie w stosunku do niego zagrożenia wyższego niż normalne następstwo pełnienia służby, ale z samym faktem podejmowania czynności służbowych o charakterze operacyjno-rozpoznawczym. Nie jest to jednak interpretacja zgodna z przepisami prawa oraz ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Jej przyjęcie byłoby równoznaczne z koniecznością przyznania prawa do podwyższenia emerytury policyjnej wszystkim byłym funkcjonariuszom Służby Celnej/Służby Celno-Skarbowej, którzy uczestniczyli kiedykolwiek w toku pełnionej przez siebie służby, w czynnościach dochodzeniowo-śledczych, czy też operacyjno-rozpoznawczych. W skardze na powyższe postanowienie Szefa KAS skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. winien był zaskarżone postanowienie uchylić w całości; 2. art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści w przypadku kiedy skarżący spełnił warunki do wydania zaświadczenia potwierdzającego udział w określonych czynnościach uzasadniających podwyższenie emerytury; 3. art. 219 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszym przypadku należy odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia potwierdzającego udział w określonych czynnościach uzasadniających podwyższenie emerytury; 4. art. 218 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie zaświadczenia, gdy chodziło o potwierdzenie faktów wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu w aktach pracowniczych skarżącego; 5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.: - poprzez błędne uznanie, że z weryfikacji czynności wskazanych przez skarżącego w rejestrach, której to dokonał Zastępca Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego nadzorujący Dział [...] wynika, że skarżący w latach 2011-2021 nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, podczas gdy zaakceptowany rejestr czynności podjętych w czasie wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jednoznacznie wskazuje, że właśnie takie czynności skarżący wykonywał, - poprzez błędne uznanie, że rejestr czynności podjętych w czasie wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przygotowany przez skarżącego nie został zaakceptowany przez bezpośredniego przełożonego, a następnie przez Zastępcę Naczelnika Urzędu podczas, gdy w aktach sprawy znajdują się ww. rejestry zatwierdzone przez S. P. – Zastępcę Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego, - poprzez błędne uznanie, że przedłożona przez skarżącego i zatwierdzona przez bezpośredniego przełożonego i Zastępcę Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego dokumentacja nie potwierdza wykonywania przez skarżącego w sposób realny, rzeczywisty obiektywny i konkretny sytuacji stanowiących zagrożenie i stwarzających niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, podczas gdy ww. rejestr w sposób jednoznaczny potwierdza, że skarżący wykonywał czynności w sytuacjach stanowiących zagrożenie i stwarzających niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, - poprzez błędne wskazanie, że to skarżący powinien wystąpić do Policji, CBŚ i CBA w celu wykazania, że uczestniczył w czynnościach zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy skarżący współpracował z Policją, CBŚ i CBA na wyraźne polecenie pracodawcy, tj. DIAS i w ramach zleconych czynności wykonywał czynności zagrażające życiu i zdrowiu i tym samym to pracodawca powinien gromadzić takie informacje o pracowniku, a nie pracownik na własną rękę powinien takich informacji się doszukiwać u podmiotów z poza struktury pracodawcy; 6. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że czynności wykonywane przez skarżącego i zatwierdzone przez bezpośredniego przełożonego i zastępcę naczelnika urzędu w rejestrze czynności podjętych w czasie wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, nie stanowią czynności zagrażających życiu, podczas gdy bezpośredni przełożony i zastępca naczelnika urzędu jednoznacznie potwierdzili, że skarżący podejmował w czasie wykonywania obowiązków służbowych czynności w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu; 7. § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, podczas gdy z zaakceptowanego zestawienia wynika, że skarżący od 2011 r. do 2021 r. w każdym roku podejmował czynności w czasie wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz ewentualnie także postanowienia organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ dysponował rejestrami czynności podjętych przez niego w czasie wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu zatwierdzonymi przez bezpośredniego przełożonego i Zastępcę Naczelnika Urzędu. Szef KAS błędnie uznał, że rejestry te nie zostały zaakceptowane przez bezpośredniego przełożonego, a następnie przez Zastępcę Naczelnika Urzędu. Szef KAS błędnie również uznał, że dokumentacja przedłożona przez niego i zatwierdzona przez bezpośredniego przełożonego i Zastępcę Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego nie potwierdza wykonywania w sposób realny, rzeczywisty, obiektywny i konkretny sytuacji stanowiących zagrożenie i stwarzających niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Szef KAS w sposób niewłaściwy i nieprawidłowy uznał także, że skarżący powinien sam wystąpić do Policji, CBŚ i CBA w celu wykazania, że uczestniczył w czynnościach zagrażających życiu i zdrowiu w sytuacji, gdy skarżący współpracował z Policją, CBŚ i CBA na wyłączne i wyraźne polecenie pracodawcy tj. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. i m.in. w ramach zleconych czynności wykonywał czynności zagrażające życiu i zdrowiu. Podsumowując skarżący stwierdził, że stanowisko organów obu instancji jest niezrozumiałe, gdyż w momencie przygotowania ww. rejestrów organ I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do tego, że wskazane czynności podjęte w czasie wykonywania obowiązków służbowych były wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Dopiero w chwili wystąpienia przez niego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okoliczności wynikające z ww. rejestrów w celu podwyższenia emerytury, organ stwierdził, że jednak skarżący nie wykonywał takich czynności. Jest to stanowisko, które jest niezrozumiałe i stanowiące wyłącznie o tym, że z uwagi na wskazany przez skarżącego cel, do którego potrzebne jest uzyskanie zaświadczenia, organ zaczął kwestionować jego czynności służbowe. W ocenie skarżącego organy obecnie dysponują rejestrami, które są przekreślone w miejscach, gdzie wcześniej zostało potwierdzone przez bezpośredniego przełożonego oraz Zastępcę Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego wykonywanie czynności zagrażających życiu i zdrowiu przez niego. Przekreślenie wskazanych czynności, według oceny skarżącego, zostało wykonane w chwili, w której DIAS dowiedział się w jakim celu potrzebuje on wskazanych rejestrów tj. w celu podjęcia działań uprawniających do podwyższenia emerytury. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że wprawdzie do zażalenia skarżący załączył kopie Rejestrów czynności podjętych w czasie wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu lub życiu za lata 2011-2021, zatwierdzone przez jego bezpośredniego przełożonego. Jednak przeprowadzona przez Zastępcę Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego weryfikacja dokumentacji źródłowej nie potwierdziła wykonywania w latach 2011-2021 przez skarżącego, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Jedynie w roku 2019 stwierdzono jedno takie zdarzenie. Organ zaznaczył przy tym, że Zastępca Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego dokonujący weryfikacji dokumentacji w kancelarii tajnej, jest członkiem Zespołu powołanego przez Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. do oceny dokumentacji służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celnej. Wobec braku akceptacji ww. rejestrów przez Zastępcę Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego oraz niezatwierdzeniu ich przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O., wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Szefa KAS z dnia [...] kwietnia 2023 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie DIAS z dnia [...] lutego 2023 r. nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie DIAS z dnia [...] lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2012 – 2021 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przyznając funkcjonariuszom w ww. przepisie ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. Zgodnie z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56) orzekł jednak, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., co wprost wynika z treści zaskarżonego postanowienia oraz utrzymującego go w mocy postanowienia organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, iż poddał analizie akta osobowe oraz przedłożone przez skarżącego "Rejestry czynności podjętych w czasie wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu lub życiu", za lata 2011-2021. Skarżący w rejestrach tych jako okoliczności świadczące o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu wymienił prowadzenie obserwacji bezpośredniej osób podejrzanych o udział w zorganizowanej grupie przestępczej oraz stosowanie techniki operacyjnej na terenach zamkniętych lub o ograniczonej dostępności, powołując się na materiały dotyczących tych czynności znajdujące się Kancelarii Tajnej. Organ nie zaprzeczał temu, że bezpośredni przełożony potwierdził na przedłożonych przez skarżącego rejestrach, że wszystkie czynności wykazane w ww. rejestrach spełniają wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Organ wyjaśnił jednak, że w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o wydanie zaświadczenia, przeprowadzona została przez Zastępcę Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego nadzorującego Dział [...] weryfikacja w Kancelarii tajnej, dowodów wskazanych przez skarżącego w tych rejestrach, która nie potwierdziła jednak wykonywania w latach 2011-2021 przez skarżącego, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Jedynie w roku 2019 stwierdzono jedno takie zdarzenie. Zatem wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści nie było możliwe. W ocenie Sądu, w świetle powyższych wyjaśnień, brak jest przesłanek do podważenia stanowiska orzekających w sprawie organów. Warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem z jakim wiązała się służba w Służbie Celno-Skarbowej na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności bądź udziale w konkretnym zdarzeniu i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane mu obowiązki, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w Służbie Celno-Skarbowej może wiązać się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy i określonych zdarzeń, w których istniało realne zagrożenie życia lub zdrowia. Dopiero w takich przypadkach wypełniają się przesłanki, o których stanowi ww. rozporządzenie. Nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 218 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Dlatego też nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że organ mógł wystąpić od konkretnych jednostek Policji, CBŚ, CBA, i innych, z którym on współpracował i potwierdzić jego udziału w czynnościach, które spełniają warunki pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. W niniejszej sprawie organ poddał analizie materiały znajdujące się w Kancelarii tajnej pozostające w jego dyspozycji. Podstawę wydania zaświadczenia mogły stanowić tylko dane wynikające z tych dokumentów, a nie wywiedzione z samego charakteru służby skarżącego w komórce rozpoznania lub techniki i obserwacji. Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień odpowiadają prawu. Odmowa wydania zaświadczenia nie oznacza, że skarżący nie może w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o podwyższenie emerytury z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach dowodzić swoich racji za pomocą dostępnych w tym postępowaniu środków dowodowych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.