II SA/Wa 1191/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu postanawia : odrzucić skargę

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] w sprawie wniosku T. G. (zwana dalej: skarżąca) o ponowny najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817), § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725), § 24 ust. 1, § 26 ust. 8 w związku z § 39 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zakwalifikował skarżącą do wynajęcia z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy lokalu o mniejszej powierzchni niż dotychczas zajmowany na czas nieoznaczony, po skutecznym wypowiedzeniu umowy najmu z powodu zadłużenia oraz umieścił skarżącą na liście osób oczekujących na najem lokalu. Pismem z dnia 12 czerwca 2020 r. (data złożenia w organie) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Wynikający z powyższego przepisu zakres właściwości sądów administracyjnych powoduje, że sprawy inne, niż wymienione w art. 3 § 2 są sprawami nie należącymi do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Złożona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu, ponieważ jej przedmiotem jest uchwała w przedmiocie ponownego zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu o mniejszej powierzchni. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAiWSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej skierowany do władz Dzielnicy [...] nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a dotyczył zawarcia ponownej umowy najmu lokalu o mniejszej powierzchni. Powyższe wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.. W związku z występującym zadłużeniem skarżącej wypowiedziano najem ww. lokalu ze skutkiem prawnym na dzień [...] lipca 2012 r. Skarżąca nieprzerwanie mieszka w ww. lokalu. W ocenie organu skarżąca zajmuje lokal, który nie odpowiada strukturze czteroosobowego gospodarstwa domowego, stąd zasadnym jest zakwalifikowanie i umieszczenie ww. na liście osób oczekujących na najem innego lokalu o mniejszej powierzchni. Podstawą działań organu w niniejszej sprawie był § 39 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zgodnie z którym na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej, zdrowotnej lub rodzinnej najemcy, dopuszcza się ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jeżeli: 1) osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, a w przypadku pracowni do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki - nieprzerwanie ją użytkuje w tym celu; 2) ustała przyczyna, z powodu której została rozwiązana umowa najmu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku, jeśli jest podpisane oraz realizowane porozumienie dotyczące spłaty zadłużenia. Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To że uchwała w § 39 ust. 1 dopuszcza możliwość ponownego zawarcia umowy najmu, której przedmiotem może być ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni od dotychczas zajmowanego, nie może być rozumiane jako przesłanka, z zaistnieniem której powstaje po stronie skarżącej prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 39 ust. 1 cyt. uchwały, że przedmiotem ponownej umowy najmu może być ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni, jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. W kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy rozpatrujących wnioski o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie § 39 wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13, wskazując, że uchwałę Zarządu Dzielnicy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. m. st. Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawców na liście oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tych osób do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. W sprawach takich jak niniejsza organ wyraża jedynie wolę kontynuowania najmu konkretnego lokalu (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu), bądź lokalu mieszkalnego o mniejszej powierzchni z zasobów mieszkaniowych miasta stołecznego, po uregulowaniu przez najemców zaległości czynszowych. W związku z powyższym, § 39 ust. 1 uchwały nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.