II SA/Wa 1164/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego oddala skargę

M.R. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministra Obrony Narodowej (dalej: Organ) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025 roku, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2025 roku w sprawie odmowy przyznania pomocy w zakresie refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego na kursie prawa jazdy kat. D oraz przejazdu z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia i z powrotem oraz 15 noclegów w miejscu szkolenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż rozkazem personalnym Nr [...] Dowódcy [...]. Skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] czerwca 2023 roku i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2025 r. Skarżący wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] o refundację kosztów: – kursu prawa jazdy kat. D, organizowanego przez Ośrodek Szkolenia Kierowców [...] z siedzibą w [...] w terminie od [...] grudnia 2024 r. do [...] grudnia 2024 r. w kwocie 7 500 zł; – przejazdu z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia i z powrotem oraz 15 noclegów w miejscu szkolenia. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2025 roku odmówił udzielenia zgody Skarżącemu na refundację wnioskowanych kosztów. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2024 r. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych przyznał Skarżącemu prawo do pokrycia kosztów przekwalifikowania w ramach pomocy rekonwersyjnej w kwocie 8 280 zł oraz zwrot kosztów 1 przejazdu z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia i z powrotem oraz 15 noclegów w miejscu szkolenia. Dyrektor WBE w [...] wskazał również, że skarżący "ma założoną działalność gospodarczą od [...].06.2023 r. jako firma M.R. (...), co świadczy o tym, że jest właściwie przygotowany do cywilnego rynku pracy". Skarżący odwołał się od tej decyzji. W przedmiotowym odwołaniu Skarżący zarzucił pogwałcenie zasady legalizmu, wskazując że: "nie wykazano żadnych podstaw prawnych wykluczających mnie z otrzymania pomocy. Prowadzona przeze mnie działalność nie zapewnia mi środków do utrzymania rodziny. Moja rekonwersja zawodowa ma na celu zmianę branży i podniesienie kwalifikacji co pozwala mi na realne zwiększenie szans na zatrudnienie i rozwój działalności w nowym kierunku (...)". Zaskarżoną decyzją Organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Organ przytoczył art. 236 ust. 3 i ust. 8 pkt 1 Ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 maja 2022 r. w sprawie korzystania z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych przez żołnierzy zawodowych i wskazał, że Skarżący otrzymał już pomoc rekonwersyjną. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2024 r. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych przyznał Skarżącemu prawo do pokrycia kosztów przekwalifikowania w ramach pomocy rekonwersyjnej kursu uzupełniającego kat. C; kursu podstawowego kat. CE; kursu kwalifikacji wstępnej przyspieszonej w łącznej kwocie 8 280 zł oraz zwrot kosztów 1 przejazdu z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia i z powrotem oraz 15 noclegów w miejscu szkolenia, co świadczy o uzyskaniu nowych kwalifikacji zawodowych. Organ wskazał na różnicę pomiędzy doskonaleniem zawodowym – przekwalifikowaniem, a w ogóle możliwością zaistnienia na rynku pracy. Zdaniem Organu, treść odwołania wskazuje, że ukończenie wnioskowanego szkolenia służy szeroko pojętemu doskonaleniu zawodowemu, a nie realizacji rzeczywistego celu pomocy rekonwersyjnej. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżący uzyskał już niezbędne kwalifikacje zawodowe i może funkcjonować samodzielnie na rynku pracy, a tym samym ukończenie przez niego wnioskowanego kursu prawa jazdy kat. D nie spowodowało uzyskania kwalifikacji niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy, co przesądza o tym, że nie została wypełniona przesłanka, określona w art. 236 ust. 8 i 17 Ustawy o obronie Ojczyzny z dnia 11 marca 2022 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Organ zauważył, że zgodnie z art. 236 ust. 8 pkt 1 Ustawy o obronie Ojczyzny z dnia 11 marca 2022 r. w ramach pomocy rekonwersyjnej mogą być pokrywane koszty przekwalifikowania zawodowego niezbędnego do funkcjonowania na rynku pracy, a Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON – jako organ odwoławczy – ma prawo i obowiązek dokonania oceny udzielania tej pomocy pod kątem możliwości osiągnięcia jej celu, zwłaszcza w sytuacji, gdy żołnierz zwolniony z zawodowej służby wojskowej funkcjonuje już na rynku pracy. Organ wskazał, iż ma prawo odmówić prawa pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego Skarżącemu, jeśli uzna, że jest on już właściwie przygotowany do cywilnego rynku pracy. Wobec powyższego, Organ stwierdził, że Skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek uprawniających do uzyskania pomocy, ponieważ nabył już nowe kwalifikacje zawodowe w ramach pomocy rekonwersyjnej oraz prowadzi działalność gospodarczą, co świadczy o tym, że jest właściwie przygotowany do cywilnego rynku pracy. Odpowiednie przygotowanie w ocenie Organu należy rozumieć w kontekście zaistnienia na cywilnym rynku pracy, nie zaś zdobywania dalszych, dodatkowych doświadczeń zawodowych, czy też zwiększenia szans na zatrudnienie i rozwój działalności w nowym kierunku. Organ podkreślił, że celem działalności rekonwersyjnej jest zapewnienie szczególnej formy pomocy osobom, które realnie takiej pomocy potrzebują, aby odnalazły się na cywilnym rynku pracy, a w przypadku Skarżącego, udzielenie pomocy rekonwersyjnej we wnioskowanym zakresie nie prowadziłoby do realizacji idei tej pomocy. Z tym rozstrzygnięciem Skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Skarżący wskazał, że prawo jazdy kat. C i D to dwie różne kategorie uprawnień zawodowych, wymagane do wykonywania różnych profesji. Posiadanie kat. C nie pozwala na zatrudnienie jako kierowca autobusu, co wymaga odrębnych kwalifikacji – kat. D. Od dnia [...] lutego 2025 r. jest zatrudniony jako kierowca autobusu miejskiego w spółce Komunikacja Autobusowa w [...]. Uzyskanie prawa jazdy kat. D miało bezpośredni wpływ na możliwość podjęcia tej pracy, co potwierdza zasadność ubiegania się o dofinansowanie. Podkreślił, że posiada zawieszoną działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób (taksówki osobowe). Jego sytuacja zawodowa jest niestabilna, a kurs prawa jazdy kat. D znacząco zwiększa jego możliwości i bezpieczeństwo zawodowe. Zdaniem Skarżącego Ustawa o obronie Ojczyzny nie zawiera jednoznacznego ograniczenia co do liczby form przekwalifikowania wspieranych w ramach rekonwersji, jeśli ich celem jest skuteczna aktywizacja zawodowa byłego żołnierza. Skarżący podniósł ponadto, iż Organ nie uwzględnił jego indywidualnej sytuacji, aktualnego zatrudnienia oraz uzasadnienia potrzeby dalszego przekwalifikowania, co narusza zasadę indywidualnego podejścia do sprawy oraz zaufania do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W myśl art. 134 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 236 Ustawy z dnia 11 marca 2023 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248), który w ust. 3 stanowi, iż żołnierz zawodowy, który został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej albo choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej, albo który pełnił zawodową służbę wojskową co najmniej 4 lata, z wyjątkiem zwolnionego ze służby wojskowej z powodu, o którym mowa w art. 226 pkt 1, 2, 7 i 11–15, w okresie 2 lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, na pisemny wniosek, z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy, udzielanej przez właściwe organy. Wniosek o pomoc w zakresie przekwalifikowania zawodowego należy złożyć w terminie do 2 lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (ust. 5). Ustęp 8 powołanego artykułu doprecyzowuje, iż w ramach pomocy, o której mowa w ust. 1 i 3, do wysokości limitów, mogą być pokrywane koszty: 1) przekwalifikowania zawodowego, rozumianego jako zmiana posiadanych kwalifikacji zawodowych na inne, celem wykonywania nowego zawodu, nabycia nowych kwalifikacji w ramach tego samego zawodu, uzyskania innych kwalifikacji zawodowych niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy, uzyskania certyfikatu, licencji, zdania egzaminu lub uzyskania wpisu na listę uprawnionych do wykonywania zawodu; 2) przejazdów z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia, w którym następuje przekwalifikowanie zawodowe, lub do miejsca odbywania praktyki zawodowej i z powrotem; 3) zakwaterowania w okresie przekwalifikowania zawodowego lub odbywania praktyki zawodowej. W kolejnych ust. 9 i 10 powołanego art. 236 ustalono wysokość limitów pokrywania kosztów pomocy związanych z przekwalifikowaniem zawodowym, przejazdami, zakwaterowaniem. Powołany przepis art. 236 Ustawy o obronie Ojczyzny dotyczy tzw. rekonwersji, czyli przekwalifikowania zawodowego po zakończeniu zawodowej służby wojskowej. Skorzystanie z pomocy wymaga inicjatywy ze strony osoby uprawnionej (złożenia wniosku), zaś sama pomoc – co istotne – nie jest przyznawana automatycznie, na co jasno wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem mogą być pokrywane koszty. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego przyznania byłemu żołnierzowi świadczeń rekonwersyjnych sądy administracyjne badają, czy decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. W ocenie Sądu wydane w tej sprawie decyzje nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że pomoc polega na pokrywaniu kosztów przekwalifikowania zawodowego, a granicę wysokości wyznaczała wysokość limitu. Innymi słowy, pomoc rekonwersyjna może być przyznana na przekwalifikowanie zawodowe (kurs, szkolenie itp.) wskazane przez osobę uprawnioną, a nie jako określenie łącznej kwoty do wykorzystania w sposób wybrany przez uprawnionego w wymaganym czasie. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że Skarżący nie wykorzystał przysługującego mu limitu pomocy rekonwersyjnej, jak i w czasie orzekania przez Organ nie wyekspirował termin ubiegania się o tę pomoc. Niemniej w przypadku cel pomocy rekonwersyjnej wobec Skarżącego został zrealizowany, bowiem na mocy decyzji Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych z dnia [...] października 2024 r. pokryto mu koszty związane z ukończeniem kursu uzupełniającego kat. C, kursu podstawowego kat. CE, kurs kwalifikacji wstępnej przyspieszonej w łącznej kwocie 8280 zł, tak więc Skarżący pozyskał już nowe kwalifikacje umożliwiające mu zaistnienie na rynku pracy. W niniejszej sprawie Skarżący wnioskował o pomoc w zakresie refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego na kursie prawa jazdy kat. D oraz przejazdu z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia i z powrotem oraz 15 noclegów w miejscu szkolenia. Sąd podziela wyrażone w niniejszej sprawie stanowisko Organu, że powyższy kurs stanowi jedynie podwyższenie kwalifikacji zawodowych Skarżącego i nie jest niezbędny dla funkcjonowania Skarżącego na rynku pracy. Są to pożądane dodatkowe kwalifikacje do kwalifikacji już zdobytych, umożliwiających zarobkową aktywność zawodową. Przepis art. 236 ust. 8 Ustawy o obronie Ojczyzny wskazuje na konieczność "uzyskania innych nowych kwalifikacji zawodowych niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy", a więc takich bez których nie można podjąć pracy danego rodzaju. Podkreślenia wymaga fakt, że Organ może odmówić przyznania Skarżącemu pomocy, jeśli uzna, iż Skarżący jest właściwie przygotowany do cywilnego rynku pracy. O przygotowaniu Skarżącego do rynku pracy świadczy chociażby fakt, że ma założoną działalność gospodarczą od [...] czerwca 2023 r. jako firma M.R.. W przypadku Skarżącego – dzięki udzielonemu wsparciu finansowemu –osiągnięte zostały cele pomocy rekonwersyjnej. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że Skarżący skorzystał z wszelkiej możliwej prawnie pomocy rekonwersyjnej, co pozwoliło uzyskać szereg uprawnień i kwalifikacji umożliwiających odnalezienie się na rynku pracy. W konsekwencji uznać należy, że pomoc udzielana w ramach tzw. rekonwersji powinna dotyczyć byłych żołnierzy przygotowujących się do uczestnictwa na rynku pracy, a nie tych, którzy na tym rynku już istnieją, co świadczy o tym, że są właściwie przygotowani do cywilnego rynku pracy. Reasumując, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Dyrektora DSS MON, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z [...] lutego 2025 r. nie naruszają prawa, zaś argumenty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przed podjęciem spornych rozstrzygnięć organy administracji orzekające w analizowanej sprawie przeprowadziły obszerne postępowanie wyjaśniające, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Jednocześnie, Organy obu instancji swoje stanowisko w sprawie należycie uzasadniły, przestrzegając wszelkich zaleceń ustawodawcy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.