II SA/Wa 1161/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...]lutego 2020 r. nr [...].

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161) i art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz § 3 i § 3a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 804 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2020 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie przyznania A. S. pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał za organem pierwszej instancji, że negatywną przesłanką przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej stanowiła wyłączna własność nieruchomości przez jego żonę, co wynikało z przedłożony przez niego dokumentów, a w szczególności umowa darowizny niezabudowanej działki Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. na rzecz żony funkcjonariusza – M. S.. Dalej podkreślił, że pomoc finansowa udzielana jest na uzyskanie domu (lokalu), nie zaś na spłatę zaciągniętego kredytu na jego uzyskanie. Pomoc ta jest przyznawana policjantowi na uzyskanie przez niego lokalu lub domu, nie zaś na uzyskanie lokalu lub domu przez jego małżonka. Przytaczając przepis art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ustawy o Policji, organ wyjaśnił, że należy go rozumieć w ten sposób, że, uprawnionym do pomocy finansowej jest wyłącznie policjant, a zatem pomoc finansowa nie może być udzielona na nabycie nieruchomości, do której funkcjonariusz nie ma tytułu własności skutkowałoby finansowaniem osoby trzeciej. Wspólne wznoszenie budynku przez małżonków pozostających w małżeńskiej wspólnocie ustawowej na działce stanowiącej osobistą własność jednego z małżonków, w tym przypadku zony policjanta, nie stanowi pozytywnej przesłanki przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Organ drugiej instancji uznał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] jest przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dlatego też w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w jego ocenie negatywne przesłanki do przyznania pomocy finansowej nie znajdują się w przytoczonych przez organ przepisach. Natomiast do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia doszło na podstawie dowolnej wykładni i interpretacji przepisów i nie ustawy pragmatycznej, ale Kodeksu cywilnego (art. 48) i Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W jego ocenie art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji dokładnie określa zasady i warunki przyznania pomocy finansowej. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, narusza przepisy prawa. W sprawie bezsporne jest, iż skarżący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy budowa domu jednorodzinnego na działce stanowiącej odrębny majątek żony skarżącego uprawniało go do uzyskania pomocy finansowej na budowę tego domu, którą otrzymał na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Policji w [...] , a następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził jej nieważność i decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. W tym miejscu podać należ, że decyzja o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego został wydana na podstawie art. 94 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 1-3, § 3a i § 4 przedmiotowego rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia tego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego, poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa, powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Na wstępie niniejszych rozważań prawnych należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organów administracji publicznej, która została zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) rażąco naruszało prawo, ponieważ dom, na który pomoc została udzielona, stanowi własność żony policjanta. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis ten stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przepisu tego wynika, że policjant ma ustawowe prawo do lokalu dla siebie i członków rodziny. Uprawnienie do lokalu mieszkalnego ma charakter uprawnienia przysługującego niejako rodzinie funkcjonariusza (por. wyrok NSA z dnia 26 października I OSK 786/10 LEX nr 745326). Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jest skutkiem niedopełnienia przez właściwy organ obowiązku przyznania policjantowi w służbie stałej na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego o powierzchni uwzględniającej uprawnienia funkcjonariusza w zakresie przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej z racji zajmowanego stanowiska służbowego z jednoczesnym uwzględnieniem liczby członków rodziny policjanta. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie "uzyskanie lokalu mieszkalnego, czy domu" użyte w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji traktowane jest niejednolicie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2011 r. III SA/Łd 52/11 LEX nr 1098996, Sąd podkreślił, że określenia "uzyskanie lokalu mieszkalnego" nie można interpretować w oderwaniu od pojęcia "pomoc finansowa", Pomoc finansowa jest świadczeniem celowym i oznacza przyznanie określonych środków pieniężnych. Uzyskanie lokalu mieszkalnego wiąże się więc z koniecznością poniesienia określonych kosztów przez policjanta. Pomoc finansowa w rozumieniu powyższych przepisów oznacza przyznanie środków, których celem będzie częściowa rekompensata poniesionych wydatków przez policjanta. Oznacza to, że pomoc finansowa może mieć miejsce w sytuacji, gdy w wyniku własnych starań policjant ponosi wydatki związane z faktem uzyskania lokalu. Dokonując analizy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu pozwalającego traktować określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jako cel na jaki pomoc ta ma być przeznaczona. Pomoc finansowa przysługuje bowiem w celu uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny. Okoliczność, iż funkcjonariusz Policji nabył lokal mieszkalny (własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu) na zasadzie współwłasności w udziale 1/2 odpowiadającej przysługującej mu normie zaludnienia, nie wyklucza jego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika bowiem, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r. I OSK 795/08 LEX nr 570303). Pomoc finansowa na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym, służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie, zatem składający taki wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. I OSK 261/08 LEX nr 521970). Podkreślić należy, że wykładnia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nastręcza wątpliwości, podczas gdy od dawna ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a nie obejmuje błędnej interpretacji przepisów składających się na podstawę prawną decyzji. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r. II GSK 2035/11 LEX nr 1270125, z dnia 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11 LEX nr 1270121). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący uzyskał pomoc finansową w związku z budową domu, do którego tytuł prawny posiada jego żona, podczas gdy prawo do pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust, 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej, a nie innym osobom, w tym małżonkowi policjanta. Ocena jednak czy decyzja o przyznaniu pomocy finansowej policjantowi w takiej sytuacji rażąco naruszała prawo powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie zrealizował przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego lub domu przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc finansowa została przyznana na budowę domu. Policjant zawarł wspólnie z żoną umowę kredytu w celu uzyskania środków na budowę domu. Małżonkowie pozostają we wspólnocie małżeńskiej. Powołane okoliczności, przy uwzględnieniu faktu, że z chwilą wybudowania domu potrzeby skarżącego i jego rodziny zostaną zaspokojone, spowoduje to wygaśnięcie uprawnień przysługujących policjantowi na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, powodują że dokonana przez organy wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest wadliwa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm), orzekł jak w sentencji wyroku.