II SA/Wa 1154/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2025 r. nr [...], na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku G. K. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") odmówił zmiany/uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem wnioskodawcy ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o ponowne ustalenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w związku ze zwolnieniem ze służby. W swoim wystąpieniu powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W wyniku wniesionego odwołania Komendant Główny Policji w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. G. K. nie wniósł od tej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie wnioskiem z dnia [...] grudnia 2024 r. G. K. skierował do Komendanta Głównego Policji, powołując się na art. 154 § 1 k.p.a., wniosek w przedmiocie zmiany decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2025 r. poinformowano wnioskodawcę, iż wejście w życie z dniem 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw umożliwia wymienionemu ponowne zwrócenie się do właściwego organu z wnioskiem o przeliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, bez konieczności uchylenia lub zmiany decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Wobec powyższego wezwano wymienionego do jednoznacznego wskazania, czy jego żądanie stanowi w istocie wniosek o ponowne przeliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (w związku z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa), czy jednak wniosek o zmianę decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2025 r., wnioskodawca poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko w zakresie zmiany decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] poprzez orzeczenie uchylenia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i nakazanie podjęcia czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - wraz z należnymi odsetkami. Komendant Główny Policji uznał się organem właściwym do rozpatrzenia wniosku strony złożonego w trybie art. 154 k.p.a. o zmianę/uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości. Stwierdził bowiem, że zgodnie z normą wyrażoną w art. 154 k.p.a. właściwym do przeprowadzenia tego postępowania jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną. Tak więc w stosunku do decyzji, która była przedmiotem merytorycznej oceny organu odwoławczego, właściwym do rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest właśnie ten organ. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie wskazał, że tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn., takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym. Daje zatem możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony. Przyjął, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być natomiast uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest zatem możliwe. Według organu, istotną również kwestią przy możliwości stosowania art. 154 k.p.a. jest zachowanie tzw. tożsamości zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej sprawy. Innymi słowy, decyzja wydawana w trybie art. 154 k.p.a. musi być wydawana wobec tego samego adresata oraz w ramach tożsamego stanu prawnego, tj. stanu obowiązującego w dacie wydawania zmienianej decyzji. Zmiana zatem ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 154 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt III SA 330/01). Uchylenie bądź zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. mogą być dokonane tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczne wydano. Przyjęcie zaś stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 k.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałaby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2139/15). Organ zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie podstawę prawną decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., a więc i decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r., stanowił art. 115a ustawy o Policji, w kształcie nadanym mu przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. W orzeczeniu tym wskazano, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu. W tym stanie prawnym jaki istniał w dniu wydania kwestionowanych decyzji, organ administracyjny nie posiadał instrumentów prawnych, na podstawie których mógłby ustalić ułamkowy wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, który byłby podstawą do wyliczenia stronie na nowo wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Tym samym organ uznał, że w świetle obowiązujących w dniu wydania kwestionowanych rozstrzygnięć przepisów prawa powszechnie obowiązującego decyzja nie miała charakteru uznaniowego, ale związany. Istniejący wówczas stan prawny uniemożliwiał organowi wybór jednego z rozwiązań przewidzianych przez normę prawną zawartą w przepisie art. 115a ustawy o Policji, bowiem norma ta, wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego miała charakter niepełny, tj. pozbawiona została wartości ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, która odpowiadała ekwiwalentowi pieniężnemu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zatem niemożliwa była wówczas rekonstrukcja normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji, która pozwalała na ustalenie tej wysokości (ta bowiem została usunięta z uwagi na jej niezgodność z przepisami ustawy zasadniczej). Zgodnie natomiast z art. 6 oraz art. 7 k.p.a. - organ administracji publicznej działa nie tylko na podstawie i w granicach prawa, ale przede wszystkim stoi na straży praworządności oraz podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia danej sprawy. Skoro przepis art. 115a ustawy o Policji, w nowym brzmieniu (z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) nie zawierał wartości ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, która odpowiadałaby ekwiwalentowi pieniężnemu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, to organ nie był uprawniony do rekonstrukcji tej części przepisu, bowiem wówczas wykroczyłby poza zakres normy prawnej, która miała stanowić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a która wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie pozwalała na uwzględnienie żądania nie tylko skarżącego, ale również każdego innego funkcjonariusza. Organ nie był i nadal nie jest bowiem uprawniony do rekonstruowania normy prawnej, która nie tylko nie wynika wprost z przepisu prawa, ale także której nie da się wywieść z treści tej części przepisu, która nie została zakwestionowana, jako niezgodna z ustawą zasadniczą. Z kolei Trybunał Konstytucyjny w swych rozważaniach nie mógł zastąpić ustawodawcy. Mógł on jedynie wyeliminować z obrotu prawnego te przepisy lub ich części, które są niezgodne z Konstytucją RP. Nie mógł natomiast w sposób pozytywny zastąpić zakwestionowanych przepisów lub ich części. Natomiast możliwość ponownego wyliczenia przez organ wartości ułamkowej miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, mogła nastąpić dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę stosownej zmiany do pragmatyki służbowej. Taka zmiana przepisów nastąpiła, ale ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw weszła w życie dopiero dniem 1 października 2020 r. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r., stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Organ podkreślił, że zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie ma na celu ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia te samej sprawy (nie stanowi dodatkowej instancji), lecz jedynie zweryfikowanie samej decyzji w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny jaki istniał w dniu wydania weryfikowanej decyzji. Zaznaczył, że zmiana/uchylenie kwestionowanych decyzji: Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nie może nastąpić z tego powodu, że tryb, o którym mowa w art. 154 k.p.a., wymaga uwzględnienia stanu obowiązującego w dacie wydawania zmienianej/uchylanej decyzji. Obecnie nie jest możliwe zachowanie tożsamości przedmiotowej tej sprawy, a zatem zmiana/uchylenie kwestionowanych ostatecznych decyzji w oparciu o stan prawny istniejący w dniu ich wydania, bowiem przepis, który był podstawą materialnoprawną tych rozstrzygnięć został już wyeliminowany z obrotu prawnego, tj. zastąpiony regulacją zawartą w powołanej wcześniej ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Wydanie rozstrzygnięcia, przy zastosowaniu tego trybu nadzwyczajnego, w oparciu o nieobowiązujący przepis stanowiłoby o wadzie kwalifikowanej takiej decyzji, co z kolei determinowałoby do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., została wydana po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, ale przed wprowadzeniem zmian ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Tym samym organ w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące wówczas przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Organ bowiem zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia według stanu prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. W świetle obowiązujących wówczas przepisów rozstrzygnięcia wydane wtedy przez organy Policji miały charakter związany. Wskutek bowiem wyeliminowania z obrotu prawnego przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego części normy prawnej, która określała daną wartość ułamkową, przepis art. 115a ustawy o Policji mógł stanowić wyłącznie podstawę prawną, w oparciu o którą możliwe było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Przepis ten, w kontekście obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji przepisów prawa, nie mógł stanowić natomiast podstawy do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości. Organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie miał zatem żadnej możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Przyjęcie przez organ administracyjny innej ułamkowej wartości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, byłoby działaniem arbitralnym, wykraczającym poza granice normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji, obowiązującej w dniu wydania tego rozstrzygnięcia. Konstrukcja i charakter wskazanych przepisów prawa uniemożliwia zatem zastosowanie trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a., w celu zmiany/uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Organ w związku z powyższym wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przy czym dopuszczalność wzruszenia na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej nie może oznaczać dowolności w tym zakresie. Samo zaś określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to jednak wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania stronie żądanych uprawnień (poprzez jej zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być więc obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nastąpił konflikt interesu społecznego i słusznego interesu strony. W jasno bowiem sformułowanym interesie strony leży przyznanie prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy według przelicznika 1/21. Jednocześnie jednak, kryterium to nie może derogować jednoznacznego przepisu prawnego w każdej sytuacji, w której indywidualny interes strony jest naruszony, czy też w której ma miejsce subiektywne poczucie naruszenia takiego interesu. Natomiast w interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) pozostaje, aby wszelkie rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących i były z nimi zgodne. Opierając się na powołanych wyżej przepisach prawa, Komendant Główny Policji (w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r.) uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, iż G. K. przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w wyższej wysokości. Aktualnie nie zaistniały bowiem żadne okoliczności, które mogłyby wpłynąć na ewentualną zmianę przywołanego stanowiska organu. Uchylenie omawianej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., byłoby zatem nie tylko sprzeczne z interesem społecznym, skutkując eliminacją rozstrzygnięcia prawidłowego i zgodnego z tym interesem, ale też prowadziłoby do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby). Organ wskazał także, że strona miała możliwość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r., o czym została prawidłowo pouczona. Z przysługującego uprawnienia strona jednak nie skorzystała. W świetle powyższego, brak jest podstaw do uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Organ zwrócił uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sposób umożliwiający wystąpienie z roszczeniem o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). A zatem roszczenie o wypłatę wskazanego roszczenia stało się wymagalne od dnia 6 listopada 2018 r. i z tą datą rozpoczął się bieg terminu przedawnienia roszczeń wynikających z tego wyroku. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odniósł się do roszczenia strony w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Następnie strona wniosła od tej decyzji odwołanie, a Komendant Główny Policji decyzję tę utrzymał w mocy. Tym samym bieg terminu przedawnienia rozpoczął się ponownie. Mając zaś na uwadze fakt, że omawiana decyzja Komendanta Głównego Policji wydana została w dniu [...] kwietnia 2019 r., przedawnienie nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2022 r., tj. z upływem trzech lat od wydania omawianej decyzji. G. K. we wskazanym powyżej okresie, aż do dnia [...] grudnia 2024 r., nie podjął żadnych kroków zmierzających do przerwania biegu przedawnienia roszczenia z tytułu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a więc jego roszczenie z tego tytułu uległo przedawnieniu. G. K. pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2025 r. nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], a także rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zmiany decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r.; art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w zw. z art. 114 ustawy o Policji w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię. Skarżący zakwestionował stanowisko Komendanta Głównego Policji, wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym nie jest możliwe zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. do decyzji związanych, jak również twierdzenie, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, uniemożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Wskazał m.in., że zaistniała sytuacja wprost realizuje normę prawną zawartą w art. 154 k.p.a., bowiem sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Co więcej, za jej uchyleniem przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony. Interesem społecznym występującym w przedmiotowej sprawie jest realizacja woli ustrojodawcy wyrażonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Natomiast słuszny interes strony przejawia się w ochronie jego interesu majątkowego oraz wynikającego z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, na podstawie którego pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów. Skarżący wskazał na orzecznictwo, zgodnie z którym zastosowanie art. 154 k.p.a. jest możliwe niezależnie od tego, czy przedmiotem wniosku jest decyzja związana czy uznaniowa. Ponadto stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, aby możliwe było zastosowanie art. 154 k.p.a. wystarczy zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej, ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych. Zwrócił uwagę na błędne stanowisko organu, jakoby zmiana decyzji zgodnie z jego żądaniem naruszała interes społeczny, rozumiany jako konieczność rozstrzygania spraw w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W istocie bowiem, celem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. jest właśnie doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującym prawem, poprzez zastosowanie przez organy Policji właściwej - prokonstytucyjnej - wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Argumentując, powołał się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r., ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje adresowany do organów Policji obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa, sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty, a jedynie ocenia, czy postępowanie przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ w skardze wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś strona skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 k.p.a., który w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, polegającą na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2007 r., I OSK 1529/06; z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 18/09). Wskazuje się przy tym, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określony w art. 154 k.p.a. służy do wzruszenia zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Do wzruszenia decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi służą tryby określone w art. 145 i art. 156 k.p.a. Natomiast w żadnym przypadku trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06). Istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. Przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym z art. 154 k.p.a. jest, jak już wyżej wyjaśniono, co do zasady nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji. Zatem decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć tylko kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, czyli decyzji, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest analiza prawna zastosowania przepisów materialnoprawnych w kontekście wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 154 k.p.a. Jest przy tym oczywiste, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem. Przesłanki wymienione w art. 154 § 1 k.p.a. podlegają ocenie według zasady z art. 7 k.p.a. Oba rodzaje interesów wskazanych w art. 154 § 1 k.p.a. (słuszny interes strony lub interes społeczny) mają być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych. Organ administracji publicznej jest więc zobowiązany rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, czy żądanie strony (zmiany lub uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną aprobatę. Przesłanki wymienione w art. 154 § 1 k.p.a. należą do tzw. terminów nieostrych (niedookreślonych), które powinny być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa. Nie oznacza to jednak obowiązku organu tworzenia definicji tych terminów w konkretnej sprawie, ale oceny ich wystąpienia przez pryzmat okoliczności danej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania w trybie z art. 154 § 1 k.p.a. była decyzja ostateczna Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Swój wniosek skarżący uzasadniał tym, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami oraz ukształtowaną, jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, zaznaczając, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Według skarżącego, w konsekwencji liczbę dni urlopu mu przysługującego za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Jego zdaniem, prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, ocena, czy uzasadniona jest zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może być dokonywana dopiero wówczas, gdy uprzednio organ dojdzie do przekonania, że nie doszło do zmian w stanie faktycznym i prawnym, który stanowił podstawę jej wydania. Innymi słowy, wydanie pozytywnej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może być uzasadnione wyłącznie wystąpieniem okoliczności "wzmacniających" interes indywidualny strony, przy jednoczesnym braku czynników negatywnie wpływających na interes społeczny. Zmiana okoliczności prawnych lub faktycznych, która nastąpiła ex post względem decyzji ostatecznej, nie może stanowić przesłanki do modyfikacji jej treści w tym trybie, gdyż w istocie przeczyłoby to samej konstrukcji normatywnej powołanego przepisu. Nie służy on bowiem modyfikacji decyzji ostatecznych wskutek późniejszych zmian okoliczności faktycznych i prawnych, które miały bezpośredni wpływ na nadanie decyzji takiej, a nie innej treści. Zmiany tego rodzaju mogą być powiązane ze stroną i kształtować jej interes prawny, nie mogą jednakże "zastępować" stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Wymaga podkreślenia, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie jest "ponownym rozpatrzeniem" co do meritum sprawy już zakończonej, a jedynie sprowadza się do oceny, czy z punktu widzenia interesu indywidualnego oraz społecznego zasadnym byłoby odstąpienie od kodeksowej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W kontekście poczynionych uwag, zarzuty skargi okazały się być bezpodstawne. Naruszenie przepisów postępowania, którego strona upatrywała w bezzasadnej odmowie zmiany decyzji i nieuwzględnieniu słusznego, w jej przekonaniu, interesu strony, jak również uzasadnionego interesu społecznego, nie miało bowiem miejsca. Ocena wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. po stwierdzeniu, że odpowiada on wymogom formalnym (a więc pochodzi od strony i dotyczy decyzji ostatecznej pozostającej w obrocie prawnym) przebiega dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ zobligowany jest ocenić, czy argumenty strony odnośnie zmiany decyzji ostatecznej oraz powołane przez nią okoliczności pozostają bez wpływu na ustalony uprzednio stan faktyczny i prawny. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, możliwe jest przejście do kolejnego etapu – a więc wyważenia interesu strony oraz interesu społecznego i wówczas dochodzi do merytorycznej oceny złożonego wniosku. W przypadku odpowiedzi negatywnej i stwierdzeniu, że powodem zmiany decyzji miały być okoliczności nieistniejące w dacie wydawania decyzji lub zmiana stanu prawnego, która nastąpiła ex post - organ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej zmiany. W realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowo organ przyjął, że ocena wniosku i związanych z nim okoliczności wykluczała szanse jego uwzględnienia z uwagi na zmianę stanu prawnego po wydaniu przez Komendanta Głównego Policji decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Zasadnie organ wskazał w zaskarżonej decyzji, iż ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) weszła w życie dopiero dniem 1 października 2020 r. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Następcza zmiana przepisów, na podstawie których wydana została decyzja ostateczna Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowi przeszkodę do jej uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że aktualnie pomimo odmownego rozpatrzenia żądania strony zawartego w decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia z dnia [...] grudnia 2018 r., w związku z wejściem w życie z dniem 1 października 2020 r. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, możliwie jest ponowne zwrócenie się przez skarżącego do właściwego organu z wnioskiem o przeliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, bez konieczności uchylenia lub zmiany ww. decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.