II SA/Wa 115/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Fundacji [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] września 2019 r. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] września 2019 r. nr [...];

A. W. (skarżący) wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. złożonym do Polskiej Fundacji Narodowej (PFN), opartym o ustawę o dostępie do informacji publicznej, wniósł o udostępnienie szeregu informacji związanych z kampanią "Sprawiedliwe Sądy". PFN postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] września 2019 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej "Kpa.") oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.; dalej "u.d.i.p."), zawiesiła postępowanie w przedmiocie ww. wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy wywołanej skargą na decyzję PFN nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt przed sądem pierwszej instancji II SA/Wa 2069/17). W uzasadnieniu wydanego postanowienia PFN wskazała, że na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności art. 4 tej ustawy, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, tzn. nie jest podmiotem podpadającym pod ustawę. Jak podała PFN, posiada cele statutowe, które nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi, zaś jej działania nie są działaniami delegowanymi władzy publicznej i nie zastępują działalności organów władzy. PFN posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, zatem jest to działanie nie nakierowane do odbiorcy powszechnego, ale indywidualnego. PFN nie jest też podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej. Do PFN kierowane są jednak wnioski w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, których PFN - z uwagi na powyższe - nie tylko nie może uwzględnić, ale przede wszystkim nie może rozpoznawać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wiąże się z decyzjami odmownymi. W dniu [...] października 2017 r. PFN wydała decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej wskazując m.in. na brak podpadania pod kryteria podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wnioskodawca w ww. sprawie nie zgodził się ze stanowiskiem PFN i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została rozpoznana i wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/17 Sąd ten co prawda uchylił decyzję z dnia [...] października 2017 r., niemniej w ocenie PFN Sąd nie przesądził, że PFN jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ww. ustawy, ale przede wszystkim wytknął pewne niedomogi w uzasadnieniu decyzji. Jak podała PFN, powyższy wyrok nie jest prawomocny, a PFN złożyła od tego wyroku skargę kasacyjną, w której stanęła na stanowisku, że nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy. Postępowanie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym z powyższej skargi nie zostało zakończone, a więc nie zostało prawomocnie przesądzone zagadnienie, czy PFN spełnia przesłanki z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i czy obowiązana jest udostępniać informacje na podstawie tej ustawy. PFN wskazała jednocześnie, iż co do zasady, postępowanie w sprawie udzielenia dostępu do informacji publicznej ma charakter uproszczony i kończy się czynnością materialno-techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji publicznej przez podmiot do tego obowiązany na gruncie ustawy. Konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego zachodzi w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca przewidział odesłanie - tj. stosowania do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie PFN, wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów K.p.a." należy rozumieć wymóg stosowania także przepisów regulujących wszystkie środki prawne związane z wydaniem decyzji. Wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów prowadzi z kolei od wniosku, że niektóre instytucje procesowe określone w Kpa. powinny znaleźć zastosowanie w toku postępowania poprzedzającego ostateczne rozstrzygnięcie kwestii związanych z formą załatwienia - rozpoznania (tak udzielenia, jaki i odmowy udzielenia informacji z wszelkich, także podmiotowych przyczyn). Skoro bowiem ustawodawca wskazał decyzję, jako jedną z możliwych form załatwienia sprawy, instytucje przewidziane na gruncie K.p.a. powinny służyć zapewnieniu prawidłowego toku postępowania w przedmiocie rozpoznawania wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem PFN, takim przepisem, który w określonym stanie faktycznym, może znaleźć zastosowanie w ramach rozpoznawania wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. jest m.in. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., który obliguje organ do zawieszania postępowania w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w nim przesłanek. Jak stwierdziła PFN, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem obecnie nie zostało prawomocnie przesądzone podpadanie przez PFN pod obowiązek udzielania informacji publicznej na podstawie ustawy, tj. posiadania przez PFN statusu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy, co PFN kwestionuje i wobec tego zasadne jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy ze skargi na decyzję PFN nr [...] z dnia [...] października 2017 r. odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 2069/17). Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie, wnosząc o udostępnienie informacji związanych z kampanią "Sprawiedliwe Sądy". PFN na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 1 i 144 Kpa. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2019 r., utrzymała w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. PFN w znacznej mierze powtórzyła argumentację towarzyszącą wydanemu wcześniej postanowieniu. Jak stwierdziła, do chwili obecnej nie została prawomocnie przesądzona okoliczność podpadania przez PFN pod u.d.i.p. i konsekwentnie stoi na stanowisku, że w obowiązującym stanie prawnym oraz mając na uwadze oczywistą odrębność prawną PFN od jednostek sektora finansów publicznych, innych państwowych osób prawnych a także spółek z udziałem SP, oraz wobec niespełniania przesłanek podmiotowych i przedmiotowych określonych w ustawie determinujących status podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej na podstawie ustawy, nie podpada pod obowiązek jej stosowania. PFN jako nieprawidłowy uznała pojawiający się pogląd, że "działalność PFN polega na realizacji zadań powierzonych tej fundacji - z inicjatywy Polskiego Rządu, przez 17 spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa", a tym bardziej, iż zadania te mają "charakter publiczny" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji PFN stwierdziła, że wobec braku wiążącego przesądzenia statusu PFN na gruncie u.d.i.p. i wobec toczącego się w tym przedmiocie postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadnione jest zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., a zatem postanowienie z dnia 10 września 2019 r. jest w pełni zasadne i odpowiada prawu. Skarżący objął postanowienie PFN z dnia [...] października 2019 r. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która sformułowana została w piśmie z [...] października 2019 r. a następnie doprecyzowana pismem z [...] grudnia 2019 r. W tym ostatnim piśmie skarżący stwierdził, że "te decyzje naruszają prawo skarżącego do informacji publicznej określone w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej." Wniósł o ich uchylenie i zobowiązanie PFN do udostępnienia żądanych informacji. PFN w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Przepis art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) określa kiedy decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie PFN o zawieszeniu postępowania, a nie jej statusu jako podmiotu zobowiązanego lub nie do udostępnienia informacji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. W. skargi na postanowienie Polskiej Fundacji Narodowej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta opiera się na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowanie w sprawie jej udostępnienia. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji. W istocie występują dwa postępowania o różnym charakterze. Pierwsze z nich dotyczy sprawy udzielenia informacji publicznej. Nie toczy się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, a ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje tylko niektóre jego aspekty, jak kwestię formy wniosku, terminu, czy opłat. Postępowanie w tej sprawie może zakończyć się czynnością materialno-techniczną, jaką jest udzielenie informacji, bądź skierowaniem do wnioskodawcy pisma informującego, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, istnieje odrębny tryb dostępu itp. Może też zakończyć się uruchomieniem drugiego postępowania w nowej sprawie administracyjnej, jaką jest sprawa odmowy udostępnienia informacji. Postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji wszczynane jest przez organ z urzędu, gdy stwierdzi on, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Odbywa się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ww. ustawy. Może toczyć się w dwóch instancjach. Kończy się zawsze wydaniem decyzji administracyjnej, która może mieć charakter merytoryczny – przewidywać odmowę udostępnienia informacji z uwagi na pewne chronione dobra, bądź formalny, w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60). Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazującego stosowanie przepisów Kpa. do decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów Kpa. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Obowiązek wydania decyzji występuje jednakże dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy – żądana informacja ma charakter informacji publicznej, i podmiotowy – istnieje podmiot zobowiązany. W rozpoznawanej sprawie PFN zawiesiła postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazując, iż nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem PFN, rozpoznanie wniosku uzależnione jest od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2069/17, gdzie ma zostać przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższa kwestia. W ocenie Sądu powyższe stanowisko uznać należy za nieprawidłowe. Wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej nie wszczął bowiem postępowania administracyjnego toczącego się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne PFN w sposób nieuprawniony sięgnęła po przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące instytucji zawieszenia postępowania. Jeżeli PFN stoi na stanowisku, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej to powinna pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. Przy takim stanowisku PFN ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje bowiem w ogóle zastosowania. Ustawa ta ma zastosowanie tylko wtedy, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy oraz przedmiotowy. Skarżący, po zapoznaniu się z takim stanowiskiem PFN i nie zgadzając się z nim, będzie miał wówczas możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego o ochronę przed bezczynnością podmiotu, w jego ocenie zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji. Jak wynika z akt sprawy prowadzonej pod sygn. II SAB/Wa 793/19, skarżący z takiej możliwości skorzystał, kierując do Sądu skargę na bezczynność PFN w zakresie rozpoznania jego wniosku z [...] sierpnia 2019 r. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że nawet gdyby w niniejszej sprawie PFN mogła stosować przepisy Kpa. to i tak brak byłoby podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., gdyż nie można przyjąć, że rozpatrzenie złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej zależy od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Wa 2069/17 i przesądzenia kwestii, czy PFN jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie było tym samym podstaw do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 1447/19, wydanym na skutek skargi kasacyjnej PFN od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Wa 1657/18, wydanego w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie PFN w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, którym to wyrokiem Sąd uchylił wspomniane postanowienie PFN o zawieszeniu postępowania, oddalił skargę kasacyjną. NSA stanął na stanowisku, że nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty PFN odnośnie do legalności samego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Podzielił stanowisko Sądu I instancji, że przepisy u.d.i.p. nie przewidują możliwości wydania takiego aktu i w tym zakresie Kpa. nie ma zastosowania na gruncie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał NSA, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. K.p.a. nie ma do niej zastosowania, gdyż u.d.i.p. zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.