II SA/Wa 1148/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymanie nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.; dalej: "ustawa - Prawo oświatowe") oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] wraz z oddziałem przedszkolnym z dniem [...] sierpnia 2020 r. Z uzasadnienia uchwały wynika, że przyczyną podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły jest: 1) zły stan techniczny budynku szkoły, który zagraża bezpieczeństwu, zdrowiu i życiu przebywających tam osób; 2) niska liczebność dzieci w poszczególnych oddziałach klasowych, która ma negatywny wpływ na rozwój poznawczy, społeczny i emocjonalny uczniów; 3) wysokość kosztów utrzymania placówki – mała liczebność uczniów w poszczególnych oddziałach klasowych generuje bardzo wysokie koszty utrzymania szkoły; 4) negatywna opinia większości mieszkańców gminy, wskazująca na bezzasadność utrzymywania w [...] placówki, do której uczęszcza bardzo mała liczba uczniów, z jednoczesną tendencją spadkową tej liczby na co wskazują dane demograficzne; zgodnie z prognozami w najbliższych latach odziały klasowe mogą być nawet jednoosobowe. Uczniom likwidowanej szkoły wskazano możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...], która wchodzi w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]. Wychowankom oddziału przedszkolnego zapewniono możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego w przedszkolu w [...], wchodzącym w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]. Wykonując powyższą uchwałę, Wójt Gminy pismem z [...] stycznia 2020 r., wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator", "organ I instancji") o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Kurator postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] stwierdzając, że proponowana likwidacja ww. szkoły znacznie pogorszy warunki realizacji obowiązku szkolnego i rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego oraz ograniczy lub wręcz uniemożliwi dzieciom od trzeciego roku życia korzystanie z prawa do wychowania przedszkolnego. Narazi dzieci i młodzież z [...] oraz [...] na wieloletnie dojazdy do szkoły, które są uciążliwe i znacznie ograniczają możliwość spędzania czasu wolnego zgodnie z potrzebami edukacyjnymi i możliwościami psychofizycznymi uczniów. Minister Edukacji Narodowej (dalej: "Minister", "organ II instancji") po rozpoznaniu zażalenia Gminy [...] (dalej: "skarżąca", "Gmina"), postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 i 9 ustawy - Prawo oświatowe, utrzymał w mocy postanowienie Kuratora z dnia [...] lutego 2020 r. W ocenie Ministra, baza lokalowo-dydaktyczna jest wystarczająca do tego, aby w budynku Szkoły Podstawowej w [...] mogła funkcjonować ośmioklasowa szkoła podstawowa i oddział przedszkolny. Minister zauważył, że decyzję o tym, czy obiekt nadaje się do użytku, czy też nie, podejmuje właściwy miejscowo Inspektor Nadzoru Budowalnego. Zdaniem Ministra, nieprzeznaczanie przez Gminę środków na remont budynku szkoły w [...] nie może stanowić przyczyny likwidacji szkoły. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, to na organie prowadzącym spoczywa obowiązek zapewnienia uczniom i pracownikom przebywającym w szkole bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pobytu dzieci. Organ wskazał, że ani Minister, ani Kurator nie kwestionują faktu, iż baza lokalowo-dydaktyczna przedszkola i szkoły w [...] jest bogatsza od bazy szkoły w [...], co oznacza, że gdyby uczniowie zostali przeniesieni do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...], warunki lokalowe nie uległyby pogorszeniu. Jednak zdaniem Ministra, nie może to być zasadniczym argumentem przemawiającym za likwidacją szkoły, gdyż zarówno szkoła w [...], jak i przedszkole i szkoła w [...], posiadają odpowiednie do swoich potrzeb, choć różne, wyposażenie i ofertę edukacyjną. W ocenie Ministra, baza lokalowa szkoły w [...], po wykonaniu niezbędnych prac remontowych, zapewni warunki do właściwej realizacji podstawy programowej ośmioklasowej szkoły podstawowej oraz podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z uwagi na powyższe Minister uznał, że warunki lokalowo-dydaktyczne w szkole w [...] nie stanowią przesłanki uzasadniającej likwidację szkoły. Minister wskazał, że zagwarantowanie dowozu do szkoły oraz jego bezpieczeństwa jest bardzo ważne, podobnie jak czas dowozu i czas przebywania dzieci poza domem w oczekiwaniu na transport ze szkoły do domu. Ocena tych warunków ma istotne znaczenie dla wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Ustalono, że konieczność dowożenia uczniów z [...] do szkoły i przedszkola w [...] wydłuży uczniom drogę do szkoły i przedszkola o ok. 4 km w stosunku do obecnej, natomiast uczniom z [...] o ok. 5 km. Wydłużenie drogi do szkoły, czasu dojazdu i powrotu ze szkoły, oznacza pogorszenie warunków kształcenia uczniów w stosunku do obecnych. Jest to zmiana szczególnie niekorzystna, z uwagi na fakt, że uczniowie dotychczas nie korzystali z dowozów, gdyż szkoła położona była blisko ich miejsca zamieszkania i bezpośrednio po zajęciach edukacyjnych dzieci mogły wrócić do domu bez konieczności oczekiwania na środek transportu. Zmiana ta będzie szczególnie niekorzystna dla uczniów z miejscowości [...], z uwagi na znaczne wydłużenie drogi do szkoły (z ok. 1 km do ok. 6 km), a co za tym idzie wydłuży się czas pobytu dziecka poza domem. Dotarcie dziecka do szkoły obejmuje nie tylko czas przejazdu, ale także drogę dotarcia do przystanku w danej miejscowości, co będzie uciążliwe dla dzieci najmłodszych (wychowanków oddziału przedszkolnego), oczekiwanie na autobus, który będzie zatrzymywał się w kilku miejscach zbiórki dzieci dojeżdżających. Ponadto sytuacja ta spowoduje, że koniecznym stanie się zapewnienie opieki świetlicowej większej liczbie uczniów. W konsekwencji wydłuży się czas pobytu dziecka poza domem. Zdaniem Ministra, za pozostawieniem szkoły w [...] przemawiają również dane demograficzne. Zgodnie z danymi z Systemu Informacji Oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2019 r., do szkoły w [...] w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza 71 dzieci, w tym do oddziału przedszkolnego 16 dzieci, a do szkoły podstawowej 55 uczniów (kl. I - 4 uczniów, kl. II - 7 uczniów, kl. III - 3 uczniów, kl. IV - brak, kl. V - 13 uczniów, kl. VI - 13 uczniów. kl. VII - 9 uczniów, kl. VIII - 6 uczniów). Z analizy danych wskazanych w uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] stycznia 2020 r. wynika, że liczba uczniów likwidowanej szkoły w kolejnych latach szkolnych będzie wynosiła: 2020/2021 - 55 uczniów, 2021/2022 - 55 uczniów, 2022/2023 – 43 uczniów, 2023/2024 - 37 uczniów, 2024/2025 - 46 uczniów, 2025/2026 – 49 uczniów (brak danych dotyczących przewidywanej liczby dzieci w oddziale przedszkolnym). Powyższe wskazuje, że sytuacja demograficzna Szkoły Podstawowej w [...] jest stabilna (z zauważalnym spadkiem liczby dzieci do roku szkolnego 2022/2023 oraz wzrostem liczby dzieci w kolejnych latach szkolnych), dlatego w ocenie Ministra, nie jest to wskazaniem do likwidacji szkoły. Minister dokonał również analizy danych demograficznych z uwzględnieniem danych z Głównego Urzędu Statystycznego (źródło; dane GUS, stan na 31 grudnia danego roku) i stwierdził, że liczba ludności zamieszkała w gminie [...] w wieku 7-14 lat, tj. w wieku charakterystycznym dla szkoły podstawowej, choć malała w latach 2010 - 2014, tj. 2010 r. - 531 osób, 2011 r. - 502 osoby, 2012 r. -481 osób, 2013 r. -471, 2014 r. - 445 osób, to od 2015 r. jest stabilna (z zauważalną, choć niewielką tendencją wzrostową), tj. 2015 r. - 456 osób, 2016 r. - 461 osób, 2017 r. - 465 osób, 2018 r. - 470 osób. Średnio w tym okresie na terenie gminy zamieszkiwało 476 dzieci w wieku charakterystycznym dla szkoły podstawowej, przy odchyleniu standardowym 24,71. Planowana likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] - w ocenie organu - nie jest uzasadniona i na pewno przedwczesna, z uwagi na powyższe analizy demograficzne, z których wynika, że liczba uczniów w roku szkolnym 2020/2021 oraz 2021/2022 utrzyma się na obecnym poziomie. Zasadnym jest więc pozostawienie szkoły w sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę [...]. Szkoła w [...] zapewnia uczniom małą liczebność klas (do 13 uczniów), co gwarantuje uczniom poczucie bezpieczeństwa, brak anonimowości, zwiększa możliwość indywidualizacji nauczania, co jest istotne dla prawidłowego rozwoju emocjonalnego i poznawczego szczególnie w wieku przedszkolnym i młodszym wieku szkolnym. Gdyby doszło do likwidacji, uczniowie szkoły i dzieci z oddziału przedszkolnego będą dołączone do już istniejących, dobrze zintegrowanych oddziałów w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...]. W ocenie Ministra, dla uczniów - zwłaszcza młodszych, którzy dotychczas uczęszczali do małolicznych klas, dołączenie do większej, zintegrowanej już grupy, jest przyczyną trudności adaptacyjnych związanych z przystosowaniem się do nowego otoczenia, w tym środowiska rówieśniczego. Minister, ustosunkowując się do ekonomicznej przesłanki do likwidacji szkoły w [...] stwierdził, że przywołany przez stronę argument ekonomiczny, tj. kosztów remontu szkoły, tj. około 1,6 - 1,7 min zł oraz wysokości wydatkowanych przez Gminę [...] środków finansowych na edukację nie może być przesłanką do jej likwidacji. Gmina ma ustawowy obowiązek prowadzenia szkół podstawowych. Przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 17) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe finansowane i realizowane są z dochodów własnych gminy, a subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy. Minister zauważył, że zamiar likwidacji szkoły spotkał się z brakiem akceptacji rodziców. Zaznaczył, że kwestia ta nie wpływa na decyzję podjętą przez organ II instancji, jednak nie może pozostać niezauważona. Podczas spotkania z Kuratorem rodzice podkreślali, że szkoła jest miejscem spotkań i integracji społeczności lokalnej [...] i [...]. Rodzice zwrócili uwagę na dobre wyniki nauczania, sukcesy edukacyjne swoich dzieci i indywidualizację nauczania. Podkreślali swoje zaangażowanie w doposażenie szkoły w niezbędny sprzęt i pomoce dydaktyczne. W ocenie rodziców, szkoła w [...] jest instytucją niezbędną dla miejscowości i jej mieszkańców. Zdaniem Ministra, problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców oraz uwarunkowań lokalnych, wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie ważne w tym zakresie aspekty. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci szkół, organy prowadzące nie powinny więc pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym opinii przeciwko likwidacji szkoły. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z dnia [...] kwietnia 2020 r. Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, a także art. 16 ust. 2 i art. 165 Konstytucji RP. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, a także zobowiązanie [...] Kuratora Oświaty do wydania postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] wraz z oddziałem przedszkolnym. Alternatywnie zaś o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca Gmina stwierdziła, że zamiar likwidacji szkoły w [...], spowodowany jest czynnikami obiektywnymi, znajdującymi swoje podłoże w konieczności zapewnienia najwyższego możliwego poziomu bezpieczeństwa i edukacji dzieci, z wykorzystaniem możliwie najlepszych pomocy dydaktycznych i z uwzględnieniem optymalnych warunków lokalowych, mając na względzie integrację kulturalną mieszkańców całej Gminy. Wbrew stanowisku organu, nauka w malej hermetycznej społeczności i brak konieczności dojazdów do szkoły nie przystaje do wymienionych korzyści, jakie wiążą się z możliwością kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...]. W ocenie Gminy, organ nadzoru pedagogicznego jest obowiązany zbadać, czy Gmina zapewni uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz czy wypełni pozostałe obowiązki, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Zdaniem skarżącej Gminy, postanowienia organów opiniujących zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Opierają się bowiem na gołosłownych twierdzeniach o rzekomym pogorszeniu warunków bezpieczeństwa dzieci w drodze do szkoły, przyroście urodzeń w przedmiotowym obwodzie szkolnym i pogorszeniu warunków nauki. Takie założenia postawiono bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego. Rażąco uchybia to zasadom procedury administracyjnej, w tym obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), czy dokładnego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw (art. 9 k.p.a.). Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszyło również zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Postanowienia organów nie opierają się bowiem na żadnych przepisach prawa mogących uzasadniać negatywną opinię w sprawie likwidacji szkoły (wyroki: NSA z 2 sierpnia 2006 r. I OSK 1128/05, z 1 grudnia 2006 r. I OSK 1331/06, WSA w Warszawie z 17 listopada 2006 r. I SA/Wa 1636/06, z 14 lutego 2017 r. II SA/Wa 1226/16). W świetle powołanego przepisu, Kurator Oświaty (MEN) nie może oprzeć negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły na stwierdzeniu, że dana placówka pełni oprócz edukacyjnej, taką bądź inną rolę, albo że zamiar jej likwidacji wywołuje protesty społeczne, albo że droga do domu wydłuży się o 10, czy 15 minut. Rolą Kuratora oraz MEN w procesie likwidacji szkoły jest tylko i wyłącznie zbadanie, czy potrzeby edukacyjne uczniów będą zapewnione. W rozpoznawanej sprawie organy nie powołały żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też, czy i ewentualnie, jakich wymogów, przewidzianych w powołanej ustawie i odrębnych przepisach, nie spełniła Gmina [...] decydując się na likwidację SP w [...]. Uzasadnienia podjętych postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz, które nie w każdym przypadku oparte są na konkretnym materiale dowodowym. Nie ustosunkowano się do argumentów i zarzutów wnioskodawcy, w szczególności podniesionych w zażaleniu. Zarówno Kurator, jak i Minister, oceniając warunki nauki oraz pobytu, jakie będą mieli uczniowie szkoły i dzieci w oddziale przedszkolnym po planowanych zmianach, dysponowali dokumentacją dołączoną do akt, z której wynika, że stan techniczny budynku, w którym ma siedzibę Szkoła Podstawowa w [...], jest bardzo zły, a jego dopuszczenie do użytkowania jest tylko czasowe, tj. do dnia [...] czerwca 2020 r. Pod koniec 2019 r. budynek ten został czasowo wyłączony z możliwości użytkowania z uwagi na bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia. Powyższe skutkuje tym, iż po [...] czerwca 2020 r. budynek, w którym znajduje się szkoła, nie będzie mógł przyjąć dzieci, a proces edukacji nie będzie mógł być tam kontynuowany z uwagi na zagrożenie dla życia i zdrowia przebywających w nim osób. Budynek szkolny w obecnym stanie nie gwarantuje uczniom bezpiecznych warunków nauczania w dłuższej perspektywie, na co zwrócił uwagę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w protokole oględzin i kontroli z dnia [...] grudnia 2019 r., który dopuścił budynek szkoły, z wyjątkiem pomieszczeń kuchni na parterze budynku, do tymczasowej eksploatacji do końca roku szkolnego 2019/2020, tj. do dnia [...] czerwca 2020 r. Szacunkowy koszt wykonania prac remontowych to kwota około 1,6 - 1,7 min zł. Koszt ten obejmuje m.in. roboty termorenowacyjne, roboty ziemne (drenaż opaskowy, zbiornik ściekowy), wymianę stolarki okiennej, roboty instalacyjne wod.-kan. i c.o., wykonanie instalacji elektrycznej oraz roboty ogólnobudowlane. Na poniesienie takiego kosztu Gminy w obecnym stanie faktycznym nie stać. Wnosząca skargę Gmina nie zgodziła się z argumentacją Ministra, że to wieloletnie zaniedbania organu prowadzącego doprowadziły do złego stanu technicznego budynku. W ocenie strony skarżącej, ten zarzut jest nie tylko niesprawiedliwy, ale też bardzo krzywdzący, bowiem Gmina [...] od lat zmaga się z faktem złego stanu technicznego budynków szkolnych, realizując sukcesywnie gruntowne prace remontowe i modernizacyjne. W latach 2012 - 2016 na terenie Gminy [...] prowadzono gruntowne kompleksowe prace remontowe, modernizacyjne i termomodemizacyjne w trzech placówkach: Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...], Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] oraz Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...]. W tym przedziale czasowym, w każdym roku szkolnym uczęszczało łącznie do tych placówek ok. 650-700 dzieci. Koszty przeprowadzonych prac wyniosły ok. 11 mln zł. Gmina [...] zrealizowała więc w ostatnich latach bardzo dużo, jak na możliwości niewielkiej wiejskiej jednostki samorządu terytorialnego, prac modernizacyjnych obiektów oświatowych. Obecnie są to placówki nowoczesne, spełniające najwyższe standardy. Wbrew zasadom logiki, byłoby remontowanie w pierwszej kolejności niewielkiej szkoły w [...], która nie ma wystarczającej liczby uczniów. Likwidacja nie wynika, zatem z niechęci przeznaczenia środków na remont najmniejszej szkoły w Gminie - szkoły, która nie jest jedyną, a jedną z 4 szkół gminnych, ale m.in. z powodu braku tych środków i konieczności zaspokojenia innych potrzeb, do których zaspokojenia zobowiązana jest Gmina. Otrzymywane zaś subwencje tylko w części zaspokajają rzeczywiste koszty, jakie są ponoszone na utrzymanie szkół i przedszkoli w Gminie. Gmina wskazała miejsce, gdzie nauka mogłaby być kontynuowana - to nowoczesna, niedawno kompleksowo wyremontowana, a przede wszystkim spełniająca wszelkie warunki bezpieczeństwa szkoła podstawowa, mająca swoją siedzibę w sąsiedniej miejscowości – [...]. W szkole w [...] na parterze znajdują się tylko 2 sale edukacji wczesnoszkolnej, w tym jedna przechodnia i sala oddziału przedszkolnego oraz 1 czynna toaleta dla dzieci z klas I-III (zwrócono uwagę, że jest to jedna i ta sama toaleta dla chłopców i dziewczynek) oraz jedna toaleta dla dzieci z oddziału przedszkolnego. Z tego wprost wynika, że dla dzieci z nauczania początkowego, które obejmuje klasy I-III, brakuje już sali lekcyjnej, co wymusza łączenie klas nie tylko z powodu ich małej liczebności, lecz także z uwagi na brak wystarczającego zaplecza lokalowego, pozwalającego na to, aby dzieci z poszczególnych oddziałów mogły uczyć się w oddzielnych salach. Do tego jedna z pracowni jest salą przechodnią. Dla klas: lV, V, VI, VII i VIII przeznaczone są klasy na piętrze, tj. 3 sale lekcyjne i sala komputerowa, czyli 4 sale lekcyjne, w tym komputerowa. Z powyższych danych wynika, że klasy na górze przeznaczone są dla 3 oddziałów lub maksymalnie dla 4 oddziałów (gdyby zajęcia inne niż informatyka również były prowadzone w pracowni komputerowej), a przy pełnej strukturze organizacyjnej szkoły powinno być co najmniej 5 klas (po jednej dla każdego oddziału i dodatkowa sala na zajęcia informatyczne, z których również korzystają klasy młodsze I-III). Tak więc, w budynku, w którym mieści się Szkoła Podstawowa w [...] nie ma wystarczającej liczby sal lekcyjnych, aby móc pomieścić ośmiooddziałową szkołę podstawową i oddział przedszkolny. Niewystarczająca baza lokalowa wymusza łączenie klas - w jednej sali lekcyjnej uczą się dwa, a czasem i więcej oddziałów z różnych roczników. W przypadku rezygnacji z łączenia oddziałów z różnych roczników, konieczne byłoby wprowadzenie dwuzmianowości. Zaproponowana zmiana, polegająca na likwidacji szkoły i zapewnieniu kontynuowania nauki w ZSP w [...], wyeliminowałaby tego typu anomalie i wykluczyłaby konieczność łączenia oddziałów zarówno z powodu małej liczebności klas, jak i z powodu braku odpowiedniego zaplecza lokalowego, pozwalającego na to, aby dzieci z poszczególnych oddziałów mogły uczyć się w oddzielnych salach. Natomiast szkoła w [...] to obiekt całkowicie odnowiony i zmodernizowany w latach 2012-2016. Baza szkoły jest dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych i wyposażona w windę. Nadbudowano poddasze, gdzie znajdują się sale lekcyjne dla klas I-III oraz klatkę schodową, umożliwiającą całkowite wyodrębnienie przedszkola. Bazę lokalową stanowi 17 sal lekcyjnych, w tym 2 pracownie komputerowe i 2 językowe (jedna z zapleczem sanitarnym), 3 sale przedszkolne z zapleczem sanitarnym, biblioteka z czytelnią, sala gimnastyczna, siłownia i gabinet pedagoga, gabinet logopedy, gabinet profilaktyki zdrowotnej, świetlica, stołówka, radiowęzeł, 12 łazienek, w tym 2 toalety dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, pomieszczenia socjalne. Wszyscy uczniowie mają do dyspozycji zamykane szafki. Pomieszczenia dydaktyczne wyposażone są w sprzęt audiowizualny, fotograficzny, nagłaśniający, 8 tablic interaktywnych, 28 tabletów, 16 laptopów, monitor interaktywny, pomoce do nauki programowania, gry w szachy, pomoce do nauki przedmiotów humanistycznych, matematyczno-przyrodniczych, językowych, edukacji dla bezpieczeństwa. Posiada nowoczesną infrastrukturę sportową, w tym salę gimnastyczną, siłownię, salę zabaw, kompleks boisk sportowych "Orlik" (boisko do piłki nożnej, boisko do piłki siatkowej, koszykowej, do tenisa ziemnego i badmintona) oraz place zabaw. Obiekt wyposażony jest w alarm i monitoring wizyjny, co dodatkowo wzmacnia bezpieczeństwo dzieci. Szkoła w [...] dysponuje więc zdecydowanie bogatszym, większym, nowoczesnym i świetnie wyposażonym zapleczem lokalowo – dydaktycznym. Szkoła ta po likwidacji gimnazjów dysponuje wieloma wolnymi salami lekcyjnymi, które czekają na przyjęcie nowych uczniów. Kontynuowanie edukacji w tej placówce wyeliminowałoby potrzebę łączenia klas z powodu braku zaplecza lokalowego. Gmina wykazała, że proponuje lepszą bazę lokalową, co i sam Minister z Kuratorem przyznali wprost, twierdząc że baza lokalowo - dydaktyczna w [...] jest bogatsza od tej w szkole w [...]. Zatem pod tym względem uczniowie szkoły podstawowej z [...] mogliby tylko zyskać, a nie stracić. Zdaniem wnoszącej skargę Gminy, Kurator wraz z Ministrem całkowicie pominęli fakt, że szkoła w [...] nie dysponuje kadrą posiadającą kwalifikacje do nauczania wszystkich przedmiotów z podstawy programowej. W Szkole Podstawowej w [...] nie ma zatrudnionych na stałe nauczycieli posiadających uprawnienia do nauczania: techniki, historii, WOS-u, geografii, chemii, języka niemieckiego, plastyki, doradztwa zawodowego, EDB, pedagoga szkolnego, logopedy. Połowa nauczycieli, którzy uczą w SP w [...], to nauczyciele, którzy dojeżdżają ze szkoły w [...]. Przyjeżdżają do szkoły w [...] "na chwilę", realizują zakontraktowane godziny i zaraz wracają do szkoły w [...]. Kwestia ta wydaje się być jedną z ważniejszych, jakie winny być rozpatrzone przy analizie bazy dydaktycznej, jaką dysponuje placówka, która ma zostać zlikwidowana. Dostępność nauczyciela dla ucznia jest bardzo ważna, a w przypadku gdyby uczniowie z [...] kontynuowali naukę w ZSP w [...], ta dostępność znacznie by się zwiększyła. Zwrócono uwagę, że Szkoła Podstawowa w [...] posiada znacznie węższy pakiet propozycji zajęć pozalekcyjnych, od tych, które proponuje ZSP w [...]. Na tle wszystkich szkół w Gminie, to właśnie pakiet zajęć pozalekcyjnych, proponowanych i realizowanych w ZSP w [...], jest najszerszy i z największą ilością dziedzin. Skarżąca Gmina podniosła, że dowozy dzieci do szkół w Gminie [...] są organizowane od lat i funkcjonują bardzo dobrze. Przez prawie 20 lat, gdy działały gimnazja, dzieci z [...] były codziennie dowożone do szkoły w [...] i nigdy nikt nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń w tym zakresie. Szkoła w [...] oddalona jest od szkoły w [...] o ok. 4,5 km. Drogę tę samochodem pokonuje się w czasie około 5 minut, rowerem ok. 15 minut, autobusem szkolnym (doliczając przystanki, liczenie dzieci itd.) max. 10-15 minut. Do szkoły w [...] uczęszczają też dzieci z [...]. Drogę do szkoły w [...] muszą one pokonywać pieszo, gdyż nie korzystają z dowozu. Droga ta również zajmuje im, co najmniej 15 minut. Zatem bez względu na to, czy byłyby dowożone autobusem szkolnym do szkoły w [...], czy też będą pokonywały pieszo drogę z domu w [...] do szkoły w [...], czas potrzebny na dotarcie do celu będzie bardzo zbliżony. Jednocześnie dzieci przedszkolne nie będą musiały korzystać z opieki świetlicowej, z uwagi na godziny pracy przedszkola, które obowiązują w [...]. Przedszkole w [...] jest czynne w godzinach 8-13, a przedszkole w [...] w godzinach 7-16. Takie godziny otwarcia, jakie proponuje placówka w [...] są bardziej korzystne dla rodziców, zwłaszcza tych, którzy pracują i nie mają możliwości odebrania dziecka o godz. 13. Dzieci będą mogły (mogły, ale nie musiały) dłużej przebywać w przedszkolu, a do tego będą mogły korzystać z wyżywienia, które zapewnia przedszkole. Do tej pory dzieci z [...] przychodziły do przedszkola z własnym prowiantem, gdyż w ich dotychczasowym przedszkolu nie ma możliwości przygotowania posiłku. Skarżąca Gmina zakwestionowała ustalenie Ministra, dotyczące braku przesłanek demograficznych, pozwalających na likwidację szkoły, który w oparciu o analizę danych demograficznych z lat 2010-2018, odnośnie dzieci w wieku 7-14 lat z terenu całej Gminy, stwierdził, że sytuacja w tym zakresie jest stabilna. Zwrócono uwagę, że zamiarem likwidacji objęta jest szkoła z [...], a nie wszystkie szkoły na terenie Gminy i to analiza danych z obwodu tej szkoły winna być brana pod uwagę, a nie dane z całej Gminy. Po drugie, w kolejnych latach liczba dzieci z obwodu szkoły w [...] będzie jeszcze mniejsza niż dotychczas. Obecnie w całej szkole, w klasach I-VIII jest 55 uczniów, ale w kolejnych latach liczba uczniów będzie spadać. Nic nie wskazuje, że dane te mogą się znacząco zmienić, a ilość uczniów zwiększyć. Zatem, wbrew twierdzeniom Ministra, dane te nie przemawiają za pozostawieniem szkoły. Struktura osobowa klas ww. szkoły nie jest reprezentacją społeczności lokalnej, z tego względu, że w grupie uczniów o tak nienaturalnej strukturze (liczebności) nie mogą zachodzić prawidłowe relacje i integracje społeczne. To powoduje, że realizacja ważnych społecznie celów wychowawczych i właściwe kształtowanie postaw społecznych jest niemożliwe bądź bardzo utrudnione. Obecna liczba uczniów w klasach uniemożliwia właściwą realizację procesu dydaktycznego, nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania. W znacznym stopniu utrudnia wprowadzanie metod aktywizujących, często wyklucza pracę w grupach, czy grach zespołowych. Nie ma zatem odpowiednich warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji, a w konsekwencji do kształtowania właściwych postaw. W grupach 3 - 4 osobowych trudniej o funkcjonowanie wybijających się i zdolnych uczniów, z których inni mogliby brać przykład i dążyć do współzawodnictwa. Powoływanie się przez Ministra na sprzeciw kilku rodziców nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Gmina podkreśliła, że "czynnik integracyjny" nie jest przesłanką decydującą o likwidacji szkoły. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy oraz nie wyjaśniły wszystkich istotnych jej okoliczności. Należy zauważyć na wstępie, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 89 ust. 3-5 ustawy – Prawo oświatowe. Przepis ten zastąpił uchylony art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W myśl art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Natomiast przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe, opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświatowy, jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły, ale sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Warto w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 258/06 (dostępnym pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdził wyraźnie, że przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty, dotyczących zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię, kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa, nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże, realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Jednocześnie, warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w powołanym wyżej wyroku, że powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych, jako zadań własnych. NSA podkreślił ponadto, iż "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy". Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko NSA w pełni podziela. Uznać należy więc, że przedmiotowa opinia Kuratora Oświaty wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi oceny, czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe dotyczące likwidacji szkoły. Kurator oświaty, będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa, wydając przedmiotową opinię, jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach. Z tych też względów, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi mówiący o naruszeniu powołanego przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy – Prawo oświatowe nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych, istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się zatem do zbadania, czy organ podejmując rozstrzygnięcie nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a także czy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. W ocenie Sądu, argumenty organów wywiedzione na poparcie negatywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] nie są przekonywujące. W zaskarżonym rozstrzygnięciu zabrakło – w kontekście planowanej reorganizacji - rzetelnej analizy dotychczasowych warunków nauki, wychowania i opieki uczniów w porównaniu do stanu proponowanego, która pozwoliłaby obiektywnie ocenić wpływ likwidacji szkoły w [...] na sytuację edukacyjną dzieci. W szczególności pominął w wydanym rozstrzygnięciu faktyczny stan techniczno-sanitarny budynku szkoły w [...] i konieczność przeprowadzenia w nim niezbędnych remontów i inwestycji w celu zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki. Sam organ przyznaje, że dopiero po wykonaniu niezbędnych prac remontowych, szkoła zapewni warunki do właściwej realizacji podstawy programowej ośmioklasowej szkoły podstawowej oraz podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W tej kwestii nie można było poprzestać na stwierdzeniu, że organ prowadzący szkołę, jako podmiot odpowiedzialny ma obowiązek zapewnić uczniom i pracownikom przebywającym w szkole bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pobytu dzieci. Ponadto zignorowano także niekwestionowany fakt, że baza lokalowo-dydaktyczna przedszkola i szkoły w [...] jest bogatsza od bazy szkoły w [...]. Organ nie wziął pod uwagę posiadanego przez obie szkoły zaplecza dydaktycznego w kontekście zagwarantowania bazy dydaktycznej odpowiedniej do potrzeb kształcenia. Gmina podnosi, że szkoła w [...] to obiekt całkowicie odnowiony i zmodernizowany. Baza szkoły jest dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych i wyposażona w windę. W nadbudowanym poddaszu, znajdują się sale lekcyjne dla klas I-III oraz klatka schodowa, umożliwiająca całkowite wyodrębnienie przedszkola. Bazę lokalową stanowi 17 sal lekcyjnych, w tym 2 pracownie komputerowe i 2 językowe (jedna z zapleczem sanitarnym), 3 sale przedszkolne z zapleczem sanitarnym, biblioteka z czytelnią, sala gimnastyczna, siłownia i gabinet pedagoga, gabinet logopedy, gabinet profilaktyki zdrowotnej, świetlica, stołówka, radiowęzeł, 12 łazienek, w tym 2 toalety dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych, pomieszczenia socjalne. Wszyscy uczniowie mają do dyspozycji zamykane szafki. Pomieszczenia dydaktyczne wyposażone są w sprzęt audiowizualny, fotograficzny, nagłaśniający, 8 tablic interaktywnych, 28 tabletów, 16 laptopów, monitor interaktywny, pomoce do nauki programowania, gry w szachy, pomoce do nauki przedmiotów humanistycznych, matematyczno-przyrodniczych, językowych, edukacji dla bezpieczeństwa. Posiada nowoczesną infrastrukturę sportową: salę gimnastyczną, siłownię, salę zabaw, kompleks boisk sportowych "Orlik" (boisko do piłki nożnej, boisko do piłki siatkowej, koszykowej, do tenisa ziemnego i badmintona) oraz place zabaw. Ponadto szkoła wyposażona jest w alarm i monitoring wizyjny. W realiach kontrolowanej sprawy również wywody dotyczące potencjalnych "uciążliwości" spowodowanych przewozem uczniów uznać trzeba za nieprzekonywujące. Odnosząc się zaś do warunków demograficznych dostrzec wypada, że przedstawione przez Ministra prognozy, wskazujące na stabilną sytuację w tym zakresie, choć może zgodne z danymi statystycznymi, to jednak obarczone są tą wadą, że dotyczą zasadniczo całej Gminy, a nie danych z obwodu szkoły likwidowanej. Z analizy takiej prognozy wynika, że w kolejnych latach liczba dzieci z obwodu szkoły w [...] będzie jeszcze mniejsza niż dotychczas. Obecnie w całej szkole, w klasach I-VIII jest 55 uczniów. Ponadto prognoza organu nie uwzględnia deklaracji rodziców potencjalnych uczniów, że ich dzieci będą uczęszczały w przyszłości do szkoły w [...]. Wymaga zaznaczenia, że jedynie wyjątkowo – z uwagi na "szczególnie trudne warunki demograficzne lub geograficzne" – dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych (art. 96 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma mowy o szczególnie trudnych warunkach natury geograficznej, skoro Szkoła Podstawowa w [...] usytuowana jest w bliskiej odległości od miejscowości, w której znajduje się likwidowana Szkoła Podstawowa w [...]. Mała liczebność klas (do 13 uczniów) w tej szkole wynika z konieczności łączenia oddziałów z uwagi na bardzo małą liczbę dzieci w poszczególnych oddziałach, co wcale nie musi oznaczać, jak chce organ, indywidualizacji nauczania, zapewnianiającej prawidłowy rozwój emocjonalny i poznawczy uczniów. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu zabrakło – w kontekście planowanej likwidacji – rzetelnej analizy dotychczasowych warunków nauki, wychowania i opieki uczniów w porównaniu do stanu proponowanego, która pozwoliłaby obiektywnie ocenić wpływ likwidacji Szkoły w [...] na sytuację edukacyjną dzieci. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora wydano więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.