II SA/Wa 1128/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę

Zaskarżonym aktem – na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 180 ust. 1 i 5 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 325), zwanej dalej "ustawą o SOP" – odmówiono p. D.C., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, określanej dalej mianem "świadczenia". W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - [...] kwietnia r. Funkcjonariusz, złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w postaci świadczenia; wskazał, że zamierza nabyć – [...] maja 2024 r. - lokal mieszkalny, składający się z 4 pokoi o powierzchni 146,33 m2; jako dowód załączył umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości; do wniosku załączył kopie skróconych odpisów aktów urodzenia dziecka i małżeństwa, - w toku postępowania - w oparciu o zgromadzone w przedmiotowej sprawie dokumenty – ustalono, że wnioskdoawcy przysługują dwie normy na pozostających na jego utrzymaniu członków rodziny (żona i dziecko) oraz jedna norma dla Funkcjonariusza - łącznie trzy normy po 7 m2 powierzchni mieszkalnej (w sumie 21 m2), - co wynika ponadto z akt mieszkaniowych, na wniosek Funkcjonariusza Komendant Służby Ochrony Państwa (dalej jako "SOP") - decyzją z [...] marca 2020 r. - przydzielił mu lokal mieszkalny - w W. przy ul. B., zwany dalej "Lokalem"; składa się on z pokoju z aneksem, sypialni, przedpokoju oraz łazienki z WC; jego łączna powierzchnia to 35,24 m2 (bądź – wedle innych wyliczeń - 35,62 m2); powierzchnia pokoi to 24,80 m2, - kwestię przysługującego funkcjonariuszowi SOP prawa do otrzymania świadczenia należy rozpatrywać w kontekście całokształtu regulacji, dotyczących pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy - przepisów rozdziału 8 ustawy o SOP o tytule "Mieszkania i inne należności funkcjonariuszy"; jedną z podstawowych reguł wykładni jest bowiem wykluczenie rozumienia normy prawnej w oderwaniu od pozostałych przepisów - gdzie ją zawarto – oraz od całości rozwiązań prawnych ustawy, - kwestię świadczeń mieszkaniowych dla funkcjonariusza SOP, uregulowano m.in. w art. 178 ust. 1 ustawy o SOP; wedle niego funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej - z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich wynikających z przepisów odrębnych uprawnień, - z tak określonym prawem do lokalu powiązano w ustawie o SOP sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy; w szczególności prawo to jest zaspokajane przez przydział lokalu mieszkalnego, ewentualnie poprzez formy zastępcze - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (art. 179 ust. 1) oraz wnioskowane świadczenie (art. 180 ust. 1), - uprawnienia do uzyskania lokalu jest podstawowym; tylko, gdy nie można go zrealizować, dopuszczalne jest przyznanie innej pomocy; nie jest uprawniona interpretacja art. 180 ustawy o SOP w oderwaniu od całości regulacji rozdziału 8 - dotyczącego mieszkań funkcjonariuszy SOP, - zgodnie z art. 180 ust. 1 ustawy o SOP "Funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, społecznej inicjatywie mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość."; uzyskanie pomocy uzależniono zatem od ustalenia istnienia ustawowych przesłanek do jej udzielenia oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych - określonych w art. 181 ustawy o SOP; w przepisie tym wyliczono przypadki, w których funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu; prawo do przyznania pomocy finansowej przysługuje wyłącznie, gdy funkcjonariusz spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu; jak wspomniano wcześniej, zakresu uprawnień do lokalu nie można interpretować oddzielnie od treści przepisów, regulujących przesłanki przydzielenia lokalu; oznacza to, że nie przyznaje się pomocy finansowej, jeżeli nie przysługuje funkcjonariuszowi SOP prawo uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej ze względu na wystąpienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 181 ustawy o SOP; taką negatywną przesłanką jest m.in. posiadanie przez Wnioskodawcę lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 181 pkt 2 ustawy o SOP), - zgodnie z kolei z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie warunków przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz.U. poz. 1288), zwanego dalej "rozporządzeniem o lokalach", przysługująca funkcjonariuszowi norma zaludnienia wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkaniowej; stanowi ją powierzchnia znajdujących się w lokalu mieszkalnym pokoi, - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem prowadzącego postępowanie organu jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; w danym przypadku chodzi o zbadanie, czy przydzielony Lokal spełnia przysługujące Funkcjonariuszowi normy zaludnienia - czy zaspokojono jego potrzeby mieszkaniowe; decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa składającego wniosek o świadczenie funkcjonariusza; pomoc finansowa przysługuje tylko, gdy nie miał on - zgłaszając roszczenie - zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, - zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że powierzchnia mieszkalna przydzielonego na podstawie decyzji Lokalu, spełnia przysługujące Funkcjonariuszowi normy zaludnienia; składa się on z sypialni, pokoju z aneksem, przedpokoju oraz łazienki z WC o łącznej powierzchni 35,24 m2 (bądź 35,62 m2) - w tym powierzchni mieszkalnej 24,80 m2; potrzeby mieszkaniowe Funkcjonariusza są zatem zaspokojone, - tym samym nie jest również dopuszczalne przyznanie mu świadczenia zastępczego – uregulowanego w art. 180 ust. ustawy o SOP. W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem przepisów: - postępowania: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia będących przedmiotem postępowania okoliczności oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego; doprowadziło to do błędnego przyjęcia, że Funkcjonariuszowi przysługuje mniejsza powierzchnia mieszkalna - 21 m2, nie zaś 30 m2, - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji – nie wskazano, jakimi kryteriami kierował się organ przyjmując, że jedna norma zaludnienia wynosi 7 m2, gdy - zgodnie z przepisami - wynosi ona od 7 do 10 m2, - prawa materialnego: - § 3 ust. 1 rozporządzenia o lokalach, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że jedna przysługująca Funkcjonariuszowi norma zaludnienia wynosi 7 m2; jednocześnie nie uzasadniono tego stanowiska, gdy należało przyjąć normę w górnej granicy wyznaczonej tym przepisem - 10 m2; - art. 179 ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 3 oraz art. 182 ust. 1 pkt 5 ustawy o SOP, poprzez ich niezastosowanie; doprowadziło to do błędnego przyjęcia, że przydzielenie Funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego wyklucza udzielenie pomocy finansowej na nabycie nieruchomości; - art. 181 pkt. 2 w zw. z art. 180 ust. 1 ustawy o SOP, poprzez błędne zastosowanie i ustalenie, że w sprawie istnieje przesłanka negatywna - warunkująca brak możliwości przyznania Funkcjonariuszowi świadczenia; przyjęto, że posiada on lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej; przydzielony mu nie spełnia tymczasem przysługujących norm zaludnienia; - art. 180 ust. 1 ustawy o SOP, poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania Funkcjonariuszowi świadczenia z uwagi na to, że przyznany mu lokal służbowy spełnia przysługujące normy zaludnienia; ponieważ zaś tak nie jest istnieją przesłanki przyznania świadczenia. Zarzucono ponadto błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że przysługujące Funkcjonariuszowi trzy normy zaludnienia wynoszą łącznie 21 m2 (jedna norma 7 m2), gdy należało przyjąć, że wynoszą 30 m2 (jedna norma 10 m2). W szerokim uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Wskazano, że organ dowolnie interpretuje przepisy rozporządzenia o lokalach, przyjmując jakoby sam fakt dysponowania lokalem, którego powierzchnia jest większa niż minimalna - przysługująca wedle § 3 ust. 1 rozporządzenia o lokalach - determinował brak możliwości uzyskania świadczenia. Skoro natomiast prawodawca ustanowił normatywy, zakreślając widełki metrażu, rolą organu było wyjaśnienie, czy pozostający w dyspozycji Funkcjonariusza Lokal zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. W istocie tak nie jest - przy uwzględnieniu indywidualnych cech Lokalu oraz sytuacji rodzinnej Funkcjonariusza. Podniesiono, że gdy był kawalerem przydzielono mu lokal o większej powierzchni niż przysługujący mu normatyw. Miał podstawy oczekiwać, że – wobec zmiany sytuacji rodzinnej (żona i dziecko) - aktualnie Lokal nie spełnia wymagań. Przyjęta przez organ interpretacja jest błędna, gdyż - w świetle regulacji art. 182 ust. 1 pkt 5 ustawy o SOP - o uzyskanie świadczenia może nastąpić także osoba dysponująca już lokalem. W innym przypadku wskazana regulacja nie znajdowałaby nigdy zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy (k. 35) pełnomocnik organu – w kontekście wywodów, że Funkcjonariusz jako kawaler uzyskał mieszkanie, przekraczające stosowne normatywy – przywołał § 4 ust. 2 rozporządzenia o lokalach. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji, gdzie przywołano także treść stosownych regulacji. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Wobec zarzutów skargi należy dodać jedynie co następuje. Wobec wywodów skargi zasadne jest w pierwszym rzędzie odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Bezsporne są bowiem (niekwestionowane w skardze) okoliczności faktyczne sprawy - wedle przyjętej przez organ koncepcji rozumienia przepisów, stanowiących prawo do uzyskania świadczenia. Funkcjonariusz dysponuje mianowicie lokalem, którego powierzchnia jest większe niż minimalny normatyw, przewidziany § 3 ust. 1 rozporządzenia o lokalach (24,80 m2 wobec 21 m2). Spór dotyczy właściwego rozumienia reguł określenia prawa do powierzchni lokalu. W razie przyjęcia za trafną prezentowanej w skardze koncepcji, organ powinien był rozważyć indywidualną sytuację mieszkaniową Funkcjonariusza - wobec cech zajmowanego lokalu. Bezspornie tego nie uczyniono. Zarzuty skargi są jednak bezzasadne. Trafnie odnotował organ, że - wedle przyjętej dotychczas przez pracodawcę w ustawie o SOP koncepcji - niejako podstawową formą zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy SOP jest przydział lokalu mieszkalnego (tak art. 178 § 1). Uzyskanie pomocy mieszkaniowej w innych formach – np. świadczenia - możliwe jest jedynie w innych przypadkach (tak art. 178 ust. 2, art. 179 ust. 1 i art. 180 ust. 1). W tym kontekście rozumieć należy regułę wyrażoną w §. 3 ust. 1 rozporządzenia o lokalach. Skoro podstawową formą zaspokojenia potrzeb jest przydziału lokalu nie sposób przyjąć, aby możliwa była realizacja uprawnień poprzez zapewnienie mieszkania o zdeterminowanym precyzyjnie normatywie. Stąd prawodawca przewidział określone "widełki". W ich ramach ocenia się, czy określony lokal spełnia wymagania wedle normatywów (norm zaludnienia) przewidzianych dla konkretnej osoby np. wobec jej sytuacji rodzinnej, czy stanowiska służbowego – wedle §. 3 ust. 2 rozporządzenia. Nie ma podstaw dla założenia, jakoby wolą prawodawcy było także upoważnienie organu do dokonywania indywidualnych ocen potrzeb mieszkaniowych konkretnej osoby z uwzględnieniem innych przesłanek niż wymienione w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia o lokalach. Prowadziłoby to zresztą do bardzo szerokiej uznaniowości, przy braku wskazania katalogu względów, jakie miałoby przemawiać za określeniem konkretnych, precyzyjnie określonych powierzchni na każdą osobę. Pewien zakres uznaniowości przewidziano jedynie w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia o lokalach, co mogło stanowić uprzednio podstawę przydzielenia Funkcjonariuszowi lokalu większego niż przewidziane dlań normatywy. Nie rodzi to po jego stronie uprawnienia żądania uzyskania pomocy mieszkaniowej wykraczającej poza przewidzianą ramami ustawy, jak i aktów wykonawczych do niej. Chybione są także wywody, jakoby argumentem za prawem do uzyskania świadczenia mogłaby być treść art. 182 ust. 1 pkt 5 ustawy o SOP, gdzie powiązano powinność opróżnienia lokalu z przypadkiem otrzymania świadczenia. Ponownie należy odnotować, że - co wynika z ustawy o SOP wprost - uprawnienie do uzyskania świadczenia dotyczy wyłącznie przypadków, gdy nie zaspokojono potrzeb mieszkaniowych w formie podstawowej - przez przydział lokalu - tak sformułowanie "który nie otrzymał lokalu mieszkalnego" w art. 180 ust. 1. Trafnie więc w tym świetle zauważa organ w odpowiedzi na skargę, że przewidziany w art. 182 ust. 1 pkt 5 przypadek dotyczyć może sytuacji, gdy przydzielony lokal nie zaspokaja - na dzień uzyskania świadczenia - potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, wobec zmiany okoliczności faktycznych (zawarcie małżeństwa, urodzenie dziecka, objęcie stanowiska służbowego) bądź uzyskania lokalu w myśl § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o lokalach. Dopóki więc Funkcjonariusz dysponuje lokalem, przydzielonym w myśl art. 178 ust. 1 ustawy o SOP, nie może ubiegać się o uzyskanie pomocy mieszkaniowej w innej formie – np. świadczenia. Zmiana tego stanu rzeczy wymagałaby ingerencji prawodawcy. W tym świetle chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co do powinności właściwego wyjaśnienia sprawy (w szczególności nie wymagały ustaleń sygnalizowane w skardze kwestie), jak i prawa materialnego - zakreślających prawo uzyskania pomocy mieszkaniowej w formie świadczenia. Sąd więc - wobec zarzutów skargi ani też z urzędu - nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonego aktu. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - orzeczono jak w sentencji wyroku.