II SA/Wa 1121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi L. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony z zasobu [...] i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu oddala skargę

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z [...] marca 201(...) r. nr [...] , Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: "organ"), działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] , stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814) oraz § 24 w związku z § 4 i § 22 ust. 5 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 200(...) r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3(...)37 ze zm.; dalej: "uchwała z (...) lipca 200(...) r."), odmówił [...] (obecnie [...] ; dalej: "skarżący") zakwalifikowania do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu. Do wydania zaskarżonej uchwały doszło w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2018 r.) skarżący wystąpił do organu o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony z zasobu [...] . Oświadczył, że samodzielnie zamieszkuje w lokalu komunalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] bez tytułu prawnego. Lokal ten składa się z 1 pokoju o powierzchni mieszkalnej 1(...),18 m2, kuchni (o powierzchni (...),61 m2), łazienki z WC (o powierzchni 3,63 m2) i przedpokoju (o powierzchni 2,(...)1 m2). Do wniosku skarżący załączył m.in. dokumentację medyczną, z której wynika, iż leczył się z uzależnienia od środków psychoaktywnych, a także zaświadczenie o dochodach obejmujące okres od września 2017 r. do lutego 2018 r. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że pomimo kilku prób nie udało się dokonać wizji w przedmiotowym lokalu (za każdym razem nikogo nie zastano), a osoba sprzątająca budynek przy u. [...] 2 w [...] nikogo w tym lokalu nie widuje (vide pismo Zastępcy Kierownika Administracji [...] Nr [...] Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] ... W. z [...] czerwca 2018 r.). Pismem z [...] lipca 2018 r. organ wezwał skarżącego do przedstawienia – w terminie 30 dni od otrzymania pisma - następujących informacji i dokumentów: - jego aktualnego miejsca zamieszkania (gdyż postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zamieszkiwania skarżącego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] ); - kto jest właścicielem/najemcą ww. lokalu; - struktury lokalu, powierzchni użytkowej i mieszkalnej oraz liczby osób w nim zamieszkujących – potwierdzonych przez zarządcę budynku; - wypełnionego i poświadczonego przez pracodawcę skarżącego (na załączonym druku) zaświadczenia o dochodach z tytułu umowy o pracę za miesiąc marzec 2018 r.; - zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") odnośnie posiadania tytułów do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego (w tym informacje o płatnikach składek, wysokości składek oraz podstawy wymiaru ubezpieczenia) w okresie od 1 października 2017 r. do 31 marca 2018 r.; - informacji dotyczących warunków mieszkaniowych wstępnych skarżącego (powierzchnia mieszkalna i użytkowa, liczba pokoi i liczba osób zamieszkujących); - wyjaśnienia adresów zameldowania skarżącego w lokalach w przy ul. [...] w [...] . Skarżący odebrał powyższe wezwanie [...] sierpnia 2018 r. i w odpowiedzi na nie w piśmie z [...] września 2018 r. zarzucił organowi błędne ustalenie, akcentując, iż w lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] w [...] mieszka stale od września 2016 r. Wystąpił do Administracji [...] o potwierdzenie tego faktu. Oświadczył również, że nie posiada wstępnych, a według jego wiedzy warunki lokalowe jego zstępnych nie zmieniły się od 2016 r. Adresy zameldowania przy ul. [...] w [...] zostały wyjaśnione w pismach załączonych do wniosku z 2016 r. Przy poprzednim wniosku znajduje się też dokumentacja dotycząca stanu zdrowia i sytuacji życiowej skarżącego. Do ww. pisma załączono zaświadczenie pracodawcy skarżącego z [...] września 2018 r. o przeciętnym wynagrodzeniu miesięcznym brutto i netto, a także wystąpienie skarżącego z [...] września 2018 r. do Administracji [...] o potwierdzenie jego zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] w [...] . W dniu [...] września 2018 r. została podjęta kolejna próba przeprowadzenia wizji przedmiotowego lokalu, lecz nikogo w nim nie zastano. Nie było też nikogo w sąsiednich lokalach o nr: [...] . Mężczyzna zamieszkujący w lokalu nr [...] oraz kobieta zamieszkująca w lokalu nr [...] nie byli w stanie udzielić odpowiedzi kto zamieszkuje w lokalu nr [...] (vide notatka służbowa z [...] września 2018 r.). Pismem z [...] listopada 2018 r. organ ponownie poinformował skarżącego, że jego wniosek o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu (...) [...] jest niekompletny. Dlatego zwrócił się do skarżącego o udokumentowanie (w terminie 30 dni) informacji o dochodach uzyskiwanych w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. obejmujących okres od 1 października 2017 r. do 31 marca 2018 r., w szczególności przedstawienie zaświadczenia pracodawcy o dochodach z tytułu umowy o pracę za miesiąc marzec 2018 r. (na druku załączonym do ww. pisma), a także zaświadczeń z ZUS odnośnie posiadania tytułów do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego oraz pobierania świadczeń emerytalno-rentowych w okresie od 1 października 2017 r. do 31 marca 2018 r. Korespondencja zawierająca powyższe pismo, powtórnie awizowana, została zwrócona do nadawcy wobec niepodjęcia jej przez adresata, tj. skarżącego. W piśmie z [...] grudnia 2018 r. Zastępca Kierownika Administracji [...] Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] [...] podał, że administrator zastał skarżącego w przedmiotowym lokalu, jednak skarżący nie udostępnił mieszkania, oświadczając w rozmowie (która odbyła się na klatce schodowej), że nie uczyni tego bez pisemnej informacji o konieczności przeprowadzenia wizji, gdyż takich wytycznych udzielił mu jego prawnik. Nadto administrator wskazał, iż według informacji od sąsiada z lokalu położonego bezpośrednio pod przedmiotowym lokalem, nie słychać odgłosów użytkowania, ale w okresie letnim skarżący zalał jego mieszkanie. Jedna z sąsiadek poinformowała także, że skarżącego widuje dopiero od ok. miesiąca. Na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 201(...) r. Komisja Mieszkaniowa Rady [...] negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ podniósł, że skarżący nie spełnia kryterium metrażowego, a wobec niepodjęcia przez niego pisma informującego o konieczności uzupełnienia wniosku (przy jednoczesnym braku wskazania innego adresu do korespondencji), nie można ocenić, czy skarżący spełnia minimum dochodowe określone przepisem § 4 pkt 2 uchwały z (...) lipca 200(...) r. Jednocześnie organ stwierdził, iż w sprawie nie miał zastosowania § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z (...) lipca 200(...) r. wyłączający § 4 ust. 1 (kryterium metrażowe) wobec braku związku między leczeniem skarżącego a warunkami mieszkaniowymi. Skarżący bowiem przedstawił dokumentację medyczną obejmującą leczenie z uzależnienia od środków psychoaktywnych, zaś przepis § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z (...) lipca 200(...) r. dotyczy ciężkiej, przewlekłej choroby. Organ dodał też, iż skarżący zamieszkuje w przedmiotowym lokalu bez zgody właściciela. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną na wstępie uchwałę organu z [...] marca 201(...) r. nr [...] skarżący zarzucił, że nie uwzględniono następujących okoliczności: - jego sytuacji życiowej i zdrowotnej, a także toczącego się postępowania sądowego dotyczącego również lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] , - jest to miejsce jego stałego pobytu, - w gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekraczał minimum dochodowego (według dokumentów załączonych do wniosku), - pozostałych warunków, które szczegółowo opisał w korespondencji z Urzędem, w tym pobytu w areszcie i wieloletnich problemów zdrowotnych (ciężka przewlekła choroba), - nowych przepisów w sprawie mieszkań w [...] z września 2017 r., o których informacja została przekazana w radiu [...] września 2017 r. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy lokal zajął na podstawie umowy użyczenia zawartej w sposób dorozumiany z najemcą tego lokalu (zmarłą już [...] – matką jego ojczyna [...] ). Podkreślił, iż sytuacja przedmiotowego lokalu jest "wyjątkowa" i "nietypowa", a obecnie w tej sprawie toczy postępowanie w Sądzie Apelacyjnym. Zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 4 i 5 oraz § 7 uchwały z (...) lipca 200(...) r., a także art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego. Nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie uwzględniono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Konkludując, skarżący wniósł o uchylenie w całości uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Motywując wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał, że niniejsza sprawa ma charakter cywilny, bowiem zaskarżona uchwała dotyczy umowy cywilnej – najmu lokalu na czas nieoznaczony. W dalszej części pisma organ wyjaśnił, że najemczyni lokalu nr [...] przy ul. [...] [...] w [...] - [...] (osoba obca dla skarżącego) zmarła 26 sierpnia 2016 r., a w listopadzie 2016 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o uregulowanie tytułu prawnego do ww. lokalu po śmierci najemcy. Prowadzone wówczas postępowanie wykazało m.in., iż skarżący został zgłoszony do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu po śmierci najemcy, lecz według informacji uzyskanej od Administracji [...] nie zamieszkiwał w nim po śmierci najemcy. W odniesieniu do rozstrzygniętego zaskarżoną uchwałą wniosku skarżącego z (...) kwietnia 2018 r., organ podał, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z (...) lipca 200(...) r. wyłączający § 4 ust. 1 (kryterium metrażowe) wobec braku związku między leczeniem skarżącego a warunkami mieszkaniowymi. Podniósł również, że skarżący nie przedłożył żądanej przez organ dokumentacji. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] października 201(...) r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym wniósł o zawieszenie postępowania przed tut. Sądem do czasu rozstrzygnięcia postępowań toczących się przed sądami powszechnymi. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci zaświadczenia o zarobkach za okres wrzesień 2017 – luty 2018 oraz decyzji [...] z [...] sierpnia 201(...) r. o zmianie nazwiska skarżącego z "[...] " na "[...] ". Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, a w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie uwzględnił wniosku dowodowego obejmującego ww. zaświadczenie o zarobkach, gdyż znajduje się ono w aktach administracyjnych sprawy, natomiast uwzględnił wniosek dowodowy w zakresie zmiany nazwiska skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w uchwale w składzie 7 sędziów z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 wskazał, iż uchwała zarządu dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).Ponadto stwierdził, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi uchwała z (...) lipca 200(...) r. zawierająca zarówno przepisy materialne, jak i procesowe; reguluje ona tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej podjęcia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu poprzedzającym zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, choć w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 201(...) r., poz. 1182 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (vide wyrok NSA z 1(...) stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK (...)(...)7/0(...)). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi ustawy z dnia 14 czerwca 1(...)60 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 20(...)6 ze zm.; dalej: "k.p.a."), w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego aktu z zakresu administracji publicznej. Negatywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego oparto na § 24 w związku z § 4 i § 22 ust. 5 uchwały z (...) lipca 200(...) r. Stosownie do treści § 4 uchwały z (...) lipca 200(...) r., lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (pkt 1), a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego (pkt 2). Powyższe kryteria winny być spełnione łącznie. Przez minimum dochodowe – wedle § 1 pkt 26 uchwały z (...) lipca 200(...) r. - należy rozumieć średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nieprzekraczający 160% najniższej emerytury (1.647,68 zł) w gospodarstwie wieloosobowym i 220% tej kwoty (2.265,56 zł) w gospodarstwie jednoosobowym, a także w gospodarstwie osoby samotnie wychowującej dziecko (dzieci), obowiązujący w dniu złożenia wniosku. Zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały z (...) lipca 200(...) r., wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania, oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w [...] - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Z kolei w myśl § 22 ust. 5 uchwały z (...) lipca 200(...) r., odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Użyte w tym przepisie sfomułowanie "mogą stanowić podstawę odmowy" oznacza, że rozstrzygniecie w przedmiocie zakwalifikowania wniosku zależy od uznania organu. Zatem każdy przypadek powinien być przez organ oceniony indywidualnie przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności danej sprawy. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący samodzielnie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] , którego powierzchnia mieszkalna wynosi 1(...),18 m2, a powierzchnia użytkowa wynosi 35,33 m2. Zatem kryterium metrażowe, określone w § 4 ust. 1 uchwały z (...) lipca 200(...) r., wynoszące 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę, zostało znacznie (ponad trzykrotnie) przekroczone. Jednocześnie organ prawidłowo uznał, iż podnoszone przez skarżącego problemy z uzależnieniem od środków psychoaktywnych nie stanowią ciężkiej, przewlekłej choroby, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały z (...) lipca 200(...) r. Ponadto skarżący nie wykonał wezwań kierowanych do niego przez organ w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. Skarżący jedynie częściowo odpowiedział na wezwanie z [...] lipca 2018 r., a na kolejne wezwanie z 1(...) listopada 2018 r. w ogóle nie zareagował, gdyż korespondencji zawierającej to wezwanie nie podjął z urzędu pocztowego. Nie ma wątpliwości, że skarżący nie udokumentował swojego dochodu za miesiąc marzec 2018 r., a także nie przedstawił zaświadczeń z ZUS odnośnie posiadania tytułów do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego oraz pobierania świadczeń emerytalno-rentowych dotyczących okresu od 1 października 2017 r. do 31 marca 2018 r., obejmującego 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. W tym miejscu podkreślić należy, że przewidziany uchwałą z [...] lipca 200(...) r. najem jest ściśle reglamentowany i ogranicza się wyłącznie do osób, które spełniają łącznie zarówno kryterium dochodowe, jak i metrażowe. Dlatego organ musi poddać wnikliwej ocenie sytuację życiową i materialną wnioskodawcy. Należy zatem zgodzić się z organem, że brak przedstawienia zaświadczenia o dochodach za miesiąc marzec 2018 r. oraz ww. zaświadczeń z ZUS uniemożliwił dokonanie oceny kryterium dochodowego (vide § pkt 26 uchwały z (...) lipca 200(...) r.). Przedstawione przez skarżącego zaświadczenie o zarobkach z tytułu zatrudnienia obejmowało okres jedynie 5 miesięcy – od października 2017 r. do lutego 2018 r. Nie wiadomo także, czy skarżący w okresie od 1 października 2017 r. do 31 marca 2018 r. uzyskiwał inne dochody np. świadczenie rentowe. Nadto skarżący uniemożliwił pracownikom administracji budynku przeprowadzenie wizji lokalu. Przy takiej postawie skarżącego polegającej na braku współpracy z organem prowadzącym postępowanie, nie można skutecznie formułować pod adresem organu zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu, stan faktyczny niniejszej sprawy został dostatecznie wyjaśniony, a jego ocena prawna jest prawidłowa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. Jednocześnie należy wskazać organowi, że żaden przepis prawa nie przewiduje zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania w wypadku oddalenia skargi.