II SA/Wa 1081/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Adam Lipiński (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –

Komisja Nadzoru Audytowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymała w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie udostępnienia D. P. informacji publicznej w postaci: 1) odpowiedzi KKN na pismo skierowane do KKN w wykonaniu uchwały KNA z [...] października 2013 r. nr [...], tj. pisma KKN z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], oraz 2) odpowiedzi KKN na pismo skierowane do KKN w wykonaniu paragrafu 1 pkt 1 uchwały Komisji Nadzoru Audytowego z [...] października 2013 r. nr [...], tj. pisma KKN z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...]. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kpa oraz art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: D. P. w dniu [...] grudnia 2013 r. złożył, drogą elektroniczną, do Krajowej Komisji Nadzoru w Krajowej Izbie Biegłych Rewidentów wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci pism skierowanych do KKN w wykonaniu uchwał KNA z [...] października 2013 r. nr [...], nr [...] i nr [....] oraz paragrafu 1 pkt 1 uchwały nr [....], a ponadto odpowiedzi KKN na pismo skierowane do KKN w wykonaniu uchwały KNA z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz paragrafu 1 pkt 1 uchwały z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Departament [...] Ministerstwa Finansów pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., udostępnił część żądanych informacji, przesyłając pismo KNA z dnia [...] października 2013 r., znak [...], skierowane do KKN w zakresie w jakim dotyczy ono wykonania uchwał KNA z dnia [...] października 2013 r. nr [...], nr [....] i nr [...] oraz paragrafu 1 pkt 1 uchwały nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Komisja Nadzoru Audytowego odmówiła udostępnienia informacji publicznej w postaci: 1) odpowiedzi KKN na pismo skierowane do KKN w wykonaniu uchwały KNA z [...] października 2013 r. nr [...], tj. pisma KKN z dnia [...] listopada 2013 r., znak [....], oraz 2) odpowiedzi KKN na pismo skierowane do KKN w wykonaniu paragrafu 1 pkt 1 uchwały Komisji Nadzoru Audytowego z [...] października 2013 r. nr [...], tj. pisma KKN z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], wskazując iż powyższe pisma, jako dokumenty, oraz informacje w nich zawarte są chronione tajemnicą, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 77, poz. 69 ze zm.) i stanowią one inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po rozpatrzeniu wniosku D. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja Nadzoru Audytowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymała w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o biegłych rewidentach raport z kontroli podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 1, podlega zatwierdzeniu przez Komisję Nadzoru Audytowego. Przed zatwierdzeniem raportu, Komisji Nadzoru Audytowego przysługuje prawo dostępu do akt kontroli, żądania wyjaśnień i wprowadzania zmian do treści raportu. Po zatwierdzeniu raportu z kontroli, Krajowa Komisja Nadzoru może podjąć działania, o których mowa w ust. 1 pkt 3 ustawy o biegłych rewidentach. Treść zawarta w raporcie z kontroli odnosi się m.in. do prawidłowości przeprowadzenia badania sprawozdań finansowych w jednostkach zainteresowania publicznego, o których mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o biegłych rewidentach, przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych. W ocenie organu, żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczy danych publicznych w tym treści i postaci dokumentów urzędowych - dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, o której mowa w art. 1 ust. 1 i w art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a tiret 2 - ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach biegły rewident oraz podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych są obowiązani zachować w tajemnicy wszystkie informacje i dokumenty związane z wykonywaniem czynności rewizji finansowej. Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej nie jest ograniczony w czasie. Członkowie organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów oraz kontrolerzy i wizytatorzy są obowiązani zachować w tajemnicy wszystkie informacje i dokumenty, w których posiadanie weszli w związku z zajmowanym stanowiskiem, wykonywanymi zadaniami lub przeprowadzanymi kontrolami. Na mocy art. 67 ust. 2, zasada ta stosuje się odpowiednio do członków KNA, a na mocy art. 65 ust. 4 - do pracowników Departamentu [...] Ministerstwa Finansów (tj. komórki organizacyjnej w urzędzie obsługującym Ministra Finansów odpowiedzialnej za rachunkowość i rewizję finansową dalej: "Biuro KNA"). W związku z powyższym prawidłowe jest twierdzenie, że informacje i dokumenty, w których posiadanie weszli członkowie KNA oraz pracownicy Biura KNA w związku z zajmowanym stanowiskiem lub wykonywanymi zadaniami, stanowią tajemnicę chronioną przepisami ustawy o biegłych rewidentach oraz twierdzenie, że ww. informacje i dokumenty stanowią inną tajemnicę ustawowo chronioną o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ argumentował, że na podstawie wszystkich informacji i dokumentów pozyskanych od podmiotu kontrolowanego powstaje protokół z kontroli, a w rezultacie kolejnych czynności raport z kontroli, który podlega przekazaniu do KNA w celu zatwierdzenia. Katalog podmiotów uprawnionych do dostępu do raportu z kontroli został wskazany w ustawy o biegłych rewidentach poprzez wskazanie podmiotów obowiązanych do zachowania w tajemnicy wszystkich informacji i dokumentów, w których posiadanie osoby i podmioty weszły w związku z zajmowanym stanowiskiem, wykonywanymi zadaniami lub przeprowadzanymi kontrolami. D. P. nie jest osobą uprawnioną do uzyskania raportu z kontroli - nie spełnia przesłanek polegających na obowiązku zachowania w tajemnicy wszystkich informacji i dokumentów oraz nie zajmuje określonego w ustawie stanowiska, nie wykonuje określonych w tym zakresie przez ustawę zadań czy też czynności polegających na przeprowadzeniu kontroli. Pisma KKN, o których udostępnienie wnosił wnioskodawca dotyczą bezpośrednio informacji i dokumentów, w których posiadanie weszli kontrolerzy oraz członkowie KNA w związku z wykonywanymi zadaniami lub przeprowadzonymi kontrolami. Jedną z tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest tajemnica, o której stanowi art. 59 ustawy o biegłych rewidentach (tak np.: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, w: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2010, str. 69; również: I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, w: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny.", Warszawa 2008 r., str. 43). D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisja Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzająca. W skardze wskazał na następujące zarzuty: - naruszenie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 Kpa, albowiem w ocenie skarżącego z udziału w niniejszym postępowaniu powinni zostać wyłączeni członkowie Komisji Nadzoru Audytowego: a) J. D. - członek Krajowego Zjazdu Biegłych Rewidentów, czyli najwyższego organu samorządu biegłych rewidentów (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o biegłych rewidentach); w związku z tym osoba ta winna być wyłączona z rozstrzygania spraw, które dotyczą organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, w tym także Krajowej Komisji Nadzoru, osoba sprawująca funkcję Dyrektora Departamentu [....] Ministerstwa Finansów i jest w związku z tym osobą reprezentującą Ministra Finansów w sprawach sądowo-administracyjnych pomiędzy mną a Ministrem Finansów np. w sprawie o sygnaturze II SAB/Wa 695/13; b) E. J. - osoba zasiadająca w ciele doradczym Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, jakim jest Komisja ds. Etyki Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. Jest zatem doradcą Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Fakt zasiadania w Komisji wynika ze strony internetowej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów: http://kibr.org.pl/pl/komisja_etyki. Zgodnie ze statutem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów (§12 ust. 1) w celu wykonywania zadań Krajowa Rada Biegłych Rewidentów powołuje - stosownie do potrzeb - komisje, określając ich tryb działania; osoba zasiadająca w organach doradczych i opiniodawczych Krajowej Rady Biegłych Rewidentów winna być wyłączona z udziału w postępowaniach dotyczących interesów Krajowej Komisji Nadzoru; Członek Krajowego Zjazdu Biegłych Rewidentów, czyli najwyższego organu samorządu biegłych rewidentów (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o biegłych rewidentach); w związku z tym osoba ta winna być wyłączona z rozstrzygania spraw, które dotyczą organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów; współwłaściciel i członek zarządu [...] Sp. z o.o., czyli podmiotu, który wpisany na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych pod numerem [...]; powoduje to wątpliwości czy dana osoba będzie zainteresowana utrzymywaniem polityki polegającej na udostępnianiu korespondencji dotyczącej kontroli w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych; c) J. H. - członek Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, przedstawiciel Krajowej Izby Biegłych Rewidentów (Czyli w tym Krajowej Komisji Nadzoru) w Komisji Nadzoru Audytowego - w związku z tym winien być wyłączony od udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących organów samorządu zawodowego biegłych rewidentów, Prezes Zarządu [....] Sp. z o.o., czyli podmiotu, który wpisany na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych; powoduje to wątpliwości czy dana osoba będzie zainteresowana utrzymywaniem polityki polegającej na udostępnianiu korespondencji dotyczącej kontroli w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych; d) S. M. - przedstawiciel Krajowej Izby Biegłych Rewidentów (czyli też Krajowej Komisji Nadzoru) w Komisji Nadzoru Audytowego - w związku z ty winien być wyłączony od udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących organów samorządu zawodowego biegłych rewidentów, pracownik [...] Sp. z o.o. (co wynika z publicznie dostępnego rejestru biegłych rewidentów), czyli który wpisany na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Powoduje to wątpliwości czy dana osoba będzie zainteresowana utrzymywaniem polityki polegającej na udostępnianiu korespondencji dotyczącej kontroli w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych; - brak podjęcia decyzji w formie uchwały, jak tego wymaga art. 70 ustawy o biegłych rewidentach; - błędna wykładnia przepisów ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym, poprzez przyjęcie, że żądane przeze skarżącego informacje publiczne są objęte tajemnicą ustawową. Komisja Nadzoru Audytowego w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Na wstępie zaznaczyć należy, iż w związku z udostępnieniem części żądanej przez D. P. we wniosku z dnia grudnia 2013 r. informacji publicznej, przedmiot niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji odmawiającej udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w postaci: 1) odpowiedzi KKN na pismo skierowane do KKN w wykonaniu uchwały KNA z [...] października 2013 r. nr [...], tj. pisma KKN z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], oraz 2) odpowiedzi KKN na pismo skierowane do KKN w wykonaniu paragrafu 1 pkt 1 uchwały Komisji Nadzoru Audytowego z [...] października 2013 r. nr [...], tj. pisma KKN z dnia [...] listopada 2013 r., znak [....]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, objęte zaskarżoną decyzją dokumenty stanowią informację publiczną i wniosek o udostępnienie powyższej informacji został skierowany do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 tej ustawy. Zatem przedmiot niniejszego postępowania sprowadza się do oceny, czy zawarta w zaskarżonej decyzji odmowa udostępnienia powyższych dokumentów, w oparciu o treść przepisów art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 59 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (w skrócie ustawy o biegłych rewidentach), jest prawidłowa. Odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Skarga nie jest zasadna. Tajemnica określona w przepisach art. 59 ustawy o biegłych rewidentach została sprecyzowana w sposób przejrzysty i nie budzący wątpliwości, co do jej zakresu. Obejmuje ona w pojęciu przedmiotowym wszystkie informacje i dokumenty związane z wykonywaniem, w szerokim rozumieniu tego słowa, czynności rewizji finansowej, zaś w pojęciu podmiotowym członków organów KIBR, kontrolerów i wizytatorów, którzy w związku z zajmowanym stanowiskiem, wykonywanymi zadaniami lub przeprowadzonymi kontrolami weszli w posiadanie weszli w posiadanie dokumentów i informacji objętych w sensie przedmiotowym tą tajemnicą. W podobny sposób tajemnice tą określa doktryna (porównaj: M. Turzyński, M. Wiatr, Komentarz do art. 59 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym, LEX). Tajemnica określona w przepisach art. 59 ustawy o biegłych rewidentach jest zatem tajemnicą ściśle związaną z określonymi sprawami, rozumianymi tu jako wykonywanymi zadaniami lub przeprowadzonymi kontrolami. Tajemnica ta nie jest zatem tajemnicą o charakterze abstrakcyjnym. Nie jest ona także ograniczona czasowo. W niniejszej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości, iż skarżący wniósł o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci pism KKN, w których posiadanie członkowie KNA oraz pracownicy Biura KNA weszli w związku z zajmowanym stanowiskiem lub wykonywanymi zadaniami. Komisja Nadzoru Audytowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując na zakreślone konkretnymi przepisami ustawy o biegłych rewidentach sposoby pozyskania przez członków KNA oraz pracowników Biura KNA informacji i dokumentów objętych żądaniem o udostępnienie, trafnie powołuje się na objecie rzeczonych dokumentów i informacji tajemnicą zawartą w art. 59 ustawy o biegłych rewidentach. Odmówiono udostępnienia dwóch dokumentów to jest: - odpowiedzi KKN na pismo skierowane do KKN w wykonaniu uchwały KNA z [...] października 2013 r. nr [...], tj. pisma KKN z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...]; - odpowiedzi KKN na pismo skierowane do KKN w wykonaniu paragrafu 1 pkt 1 uchwały Komisji Nadzoru Audytowego z [...] października 2013 r. nr [...], tj. pisma KKN z dnia [...] listopada 2013 r., znak [....]; które to dokumenty zostały bezsprzecznie wytworzone w oparciu o wcześniej dokonane kontrole w sprawach indywidualnych określonych podmiotów, a zatem zostały wytworzone w związku z materiałem stanowiącym przedmiot wcześniej wykonywanych zadań zakreślonych przepisami ustawy o biegłych rewidentach i wprost objętych ochroną przewidzianą w art. 59 tej ustawy. Tym samym, same te pisma, jako dokumenty, oraz informacje w nich zawarte są chronione tajemnicą, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o biegłych rewidentach i jednocześnie stanowią one inną tajemnicę ustawowo chronioną, o której stanowi art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla uzmysłowienia istoty tajemnicy zawartej w art. 59 ustawy o biegłych rewidentach należy wskazać, iż podczas czynności zawodowych biegli rewidenci albo kontrolerzy pozyskują liczne informacje wrażliwe o podmiotach kontrolowanych, dotyczących zarówno sfery finansowej jak i tajemnic immanentnie związanych z danym podmiotem kontrolowanym np. pośrednio dotyczących danych osobowych czy tajemnic produkcyjnych albo handlowych - stąd też potrzeba objęcia tajemnicą uzyskanych informacji jest niezbędna. Powszechny dostęp do informacji publicznej stanowi zasadę konstytucyjną, jednakże zasada ta nie jest zasadą o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Już w przepisach Konstytucji RP zawarto możliwość jej ograniczenia poprzez stosowne zapisy ustawowe (porównaj art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Dlatego też w ustawie o dostępie do informacji publicznej, z nawiązaniu do powyższej koncepcji, ustawodawca wprowadził zapis art. 5. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie jest wystarczające powołanie się na istnienie ściśle określonej w danej ustawie tajemnicy, do której odnosi się przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy tu także wykazać istotę objęcia danej informacji ochroną. W niniejszej sprawie Komisja Nadzoru Audytowego, obrazując sposób pozyskiwania różnorodnych informacji przez biegłych rewidentów i kontrolerów podczas własnych czynności i następnie przez członków KNA oraz pracowników Biura KNA w trakcie badania poszczególnych spraw, wykazała istotę istnienia tajemnicy wskazanej w art. 59 ustawy o biegłych rewidentach. W prawie polskim istnieją tajemnice związane z wykonywaniem określonego zwodu: tajemnica lekarska, tajemnica adwokacka, tajemnica radcy prawnego itp. Tajemnica określona w postanowieniach w art. 59 ustawy o biegłych rewidentach jest tego typu tajemnicą. Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszystkie z tych zarzutów uznał za chybione. Zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie został w żaden sposób przez skarżącego wykazany, ani poprzez wskazanie, iż określone przez niego osoby miały wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, ani poprzez wykazanie, iż udział tych osób mógł mieć wpływ na treść przedmiotowej decyzji. Wskazać tu nadto należy, iż przedmiotowy jak i podmiotowy zakres tajemnicy został określony przez ustawodawcę w sposób przejrzysty i precyzyjny w art. 59 ustawy o biegłych rewidentach, a zatem ocena, co jest tą tajemnicą nie jest tu kwestią uznaniową, ale wprost została ona zakreślona przepisami prawa. Zarzut braku wyrażenia stanowiska organu w formie uchwał jest także chybiony. Wskazać tu należy, iż każda z kolejnych decyzji w niniejszej sprawie, to jest z dnia [...] stycznia 2014 r. jak i z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostały poprzedzone stosownymi uchwałami wymaganymi dla skutecznego wyrażenia woli przez Komisję Nadzoru Audytowego, w rozumieniu art. 70 ustawy o biegłych rewidentach. Jednakże wyrażenie takiej woli jedynie w formie uchwały, pozostawało by w sprzeczności z treścią art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w tym przypadku, jako lex specialis, jest decydująca, co do formy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ostatni zarzut skargi - sprowadzający się do błędnej wykładni ustawy o biegłych rewidentach, w kontekście uznania, iż żądana informacja stanowi tajemnicę określoną w art. 59 ustawy o biegłych rewidentach – jest także niezasadny, co wykazano wyżej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez Komisję Nadzoru Audytowego przy podejmowaniu powyższych decyzji, które mogłyby stanowić o ich nieważności albo być powodem ich uchylenia i dlatego, na mocy art. 151 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.