II SA/Wa 1045/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę.

Prezes Rady Ministrów, dalej także "organ", decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.), dalej: "ustawy o emeryturach i rentach z FUS", odmówił przyznania J. M. świadczenia specjalnego (emerytury specjalnej). Jak wynika z ustaleń organu, J. M., ur. [...], zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie stałej uznaniowej emerytury w wysokości ośmiu tysięcy pięćset euro netto. W korespondencji kierowanej do Prezesa Rady Ministrów wskazywał między innymi, że na przełomie 1983 r. i 1984 r. został bezpodstawnie zwolniony z pracy w szkole i nie mógł później znaleźć zatrudnienia i tym samym nie miał możliwości odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Nie posiada żadnego dochodu. Powoływał się na doznane szykany i represje ze strony ówczesnej SB. Posiada zaświadczenie z dnia [...] października 2003 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział w [...] o uznaniu go za osobę pokrzywdzoną. Wskazał również, że jest autorem 67 książek i 3 antologii opracowanych przez krytyka literackiego, które, jak napisał, będą wydane w [...]. Poinformował również, że jest autorem 42 wzorów użytkowych i wynalazków, z których dwa zostały opatentowane przez Urząd Patentowy. Organ zwrócił uwagę, że pisma i maile J. M. w swej treści zawierają wulgarne i obraźliwe sformułowania. Z przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu materiałów (notatka z dnia [...] grudnia 1989 r.) wynika między innymi, że J. M. zajmował się wysyłaniem rozlicznej korespondencji do instytucji państwowych, kościelnych, społeczno-politycznych, przedstawicielstw dyplomatycznych państw obcych itp. o treści przesyconej wymyślnymi kalumniami, zarzutami bez pokrycia i nonsensownymi żądaniami. W okresie szkolnym J. M. uważany był za dziecko trudne o pewnych odchyleniach od normy psychicznej. W okresie późniejszym bezskutecznie starał się o przyjęcie do Seminarium Duchownego w [...], [...], a także w [...]. Przyjęty do Wyższego Seminarium Duchownego w [...] w krótkim czasie został z niego usunięty za względu na ujawnione odchylenia psychiczne. Następnie przebywał w kilku placówkach zakonnych, przy czym większa część jego korespondencji z tego okresu dotyczyła sfery kościoła. Następnie podjął pracę, jako nauczyciel w Szkole Podstawowej w [...], skąd zwolniony został ze względu na "ograniczony poziom intelektualny i nienormalne zachowanie się". Deklarował ponadto chęć zatrudnienia się miedzy innymi w Służbie Bezpieczeństwa ([...]), ambasadzie [...] oraz Radiu [...]. W lipcu 1989 r. groził samospaleniem w proteście przeciwko sytuacji na terenie kraju oraz w wyniku niespełniania jego aspiracji osobistych (studia zagraniczne). Przebywał w placówkach leczenia [...]. J. M. nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia jego sytuacji socjalno-bytowej. Prezes Rady Ministrów przyjął, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania J. M. świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Organ wskazał, że podstawą uzyskania świadczenia specjalnego (w trybie szczególnym) są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. sportowej, artystycznej, naukowej, społecznej, politycznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka okoliczność nie występuje w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawca nie udokumentował skutecznie żadnych swych osiągnięć. Podkreślił, iż świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń lub gdy ich wysokość nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, podlegają innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z ubezpieczenia społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Sam sposób finansowania świadczenia specjalnego przemawia za jego wyjątkowym i szczególnym charakterem. Drugą przesłanką, mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego, jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego zdarzenia, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadającego element wyjątkowości. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania przedmiotowego świadczenia specjalnego. Organ musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny, a taka obiektywna ocena nie daje podstaw do przyjęcia, że sytuacja wnioskodawcy posiada wymagany element wyjątkowości. Podkreślił, że świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego i nie są przyznawane jedynie z uwagi na doznane przeżycia. Ponadto wskazał, że celem wnioskowanego świadczenia nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Okoliczności, wynikające z uzasadnienia wniosku i zgromadzonych w sprawie dokumentów, nie dają podstaw do przyznania J. M. emerytury specjalnej. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania J. M. świadczenia specjalnego, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Pismem z dnia 12 marca 2020 r. J. M. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], zarzucając jej znaczne uchybienia. Skarżący stwierdził, że Prezes Rady Ministrów wydał decyzję zbyt pośpiesznie, nie czekając na weryfikację przez IPN dotyczącej go dokumentacji. Podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwie, ponieważ powiela nieprawdę. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o usunięcie uchybień odnośnie kwestionowanego rozstrzygnięcia i o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2020 r. J. M. zakwestionował stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Podtrzymał twierdzenia, że zaskarżona decyzja zawiera wadliwie ustalenia faktyczne, odwołując się między innymi do stosowanych wobec niego w latach 1990-2013 represji, upodleniu, poniżeniu, upokorzeniu, nękaniu i wykluczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r., nie naruszają prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ miał podstawy ku temu, aby nie dopatrzyć się występowania po stronie wnioskodawcy przesłanek uzasadniających przyznanie mu emerytury specjalnej. Omawiana tematyka została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego Prezes Rady Ministrów może w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. Przepis ten nie wyszczególnia sytuacji uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego. Pozostawia organowi, będącemu decydentem tego świadczenia, swobodę w ustalaniu przesłanek, których spełnienie jest konieczne dla uzyskania renty lub emerytury specjalnej. Podkreślenia wymaga również okoliczność, iż decyzja wydawana w trybie ww. przepisu, jest rozstrzygnięciem stricte uznaniowym. Uznaniowość związana jest zaś ściśle z pojęciem subiektywizmu. Ustawodawca, pozostawiając Prezesowi Rady Ministrów swobodę w zakresie ukształtowania sposobu rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków", umożliwił mu tym samym stosowanie subiektywnych kryteriów oceny zasadności wniosków składanych w omawianym trybie. Skoro więc organ ma ustawowe umocowanie do dokonywania swobodnej i subiektywnej oceny zasadności wniosków, o jakich mowa w omawianym przepisie, to oznacza to, że nie sposób czynić organowi skutecznych zarzutów z tego, że prezentuje swój subiektywny punkt widzenia przy ocenianiu wniosków stron. Powyższa materia była też przedmiotem wielokrotnej oceny sądów administracyjnych, które w drodze orzeczniczej wypracowały wykładnię omawianego przepisu. Dla przykładu wskazać należy m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 894/06 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl), w którym wskazano, iż: "(...) szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym. Chodzić tu może o posiadanie przez wnioskodawcę pewnych cech wyróżniających, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej i sportowej czy społecznej, świadczące o zasługach danej osoby wobec społeczeństwa. Sytuacja bytowa spowodowana stanem zdrowia, czy też zdarzeniem losowym nie daje zatem podstaw do domagania się przyznania emerytury lub renty (...)". W podobny sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 7/07 (dostępnym: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdzając, iż: "Niedookreślone pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków bez wskazania jakichkolwiek kryteriów i przesłanek oznacza, że ustawodawca pozostawił Prezesowi Rady Ministrów ocenę, czy sytuacja osoby ubiegającej się o świadczenie specjalne nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku. Przy czym warto wskazać, iż celem przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności". Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 396/08 (dostępnym: https://cbois.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie ma charakteru socjalnego, gdyż wtedy zatraciłoby wyjątkowy charakter przyznania i stałoby się świadczeniem o charakterze powszechnym". Zwrócić także należy uwagę, że w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja uznaniowa, to kognicja sądu administracyjnego - przy ocenie takiego rozstrzygnięcia - ogranicza się do zbadania, czy organ przedstawił motywy, jakimi się kierował i wyjaśnił w sposób czytelny podstawy swojego działania. Sąd nie może zaś ingerować w subiektywny sposób oceny zasadności wniosku, prezentowany przez organ. Nie może bowiem ograniczać prawa organu do samodzielnej i nieskrępowanej swobody, przy ocenie zasadności wniosku. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez Sąd w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych, bądź przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodzić się należy z organem, że uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do przyznania świadczenia specjalnego zostało oparte na założeniu wyróżnienia świadczeniami rent lub emerytur ze względu na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania, z czym wiąże się fakt, że świadczenia te mogą być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy, które muszą być obiektywne oraz szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe mające znaczenie dla całej Polski. Przywilej takiego wsparcia jest przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznawane i cenione w kraju i za granicą, a skarżący nie przedstawił i nie udokumentował takich zasług. Zaznaczyć należy, że świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Należy również przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/06 (Dz. U. Nr 193, poz. 1429), w którym stwierdzono wyraźnie, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych przypadków przewidziane są inne instytucje, w tym emerytura/renta wyjątkowa, o której stanowi art. 83 ustawy (OTK-A 2008/3/46). Reasumując, stwierdzić należy, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne nie wyczerpują znamion szczególnie uzasadnionego przypadku. Zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2020 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r., mieszczą się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez organ przekroczone. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a., szczegółowe uzasadnienie faktyczne, odwołując się do dowodów, w oparciu o które dane fakty zostały ustalone. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 10 grudnia 2020 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).