II SA/Wa 1034/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość z dnia [...] marca 2023 r. bez numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej także, jako: Stowarzyszenie lub skarżący) w dniu [...] września 2020 r., na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 poz. 1429 ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.), wystąpiło o udostępnienie przez partię polityczną Prawo i Sprawiedliwość informacji publicznej w zakresie umowy koalicyjnej podpisanej w dniu 26 września 2020 r., o której mowa w artykule prasowym (Stowarzyszenie wskazało link, pod którym dostępny jest artykuł). W odpowiedzi na wniosek partia uznała, że zawnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Treść wewnętrznych ustaleń i rozmów liderów partii politycznych należy bowiem do sfery objętej wolnością działalności partii politycznych, dlatego pismem z dnia [...] września 2020 r. poinformowano Stowarzyszenie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie pismem z dnia 19 października 2020 r. wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność partii Prawo i Sprawiedliwość w udostępnieniu informacji publicznej, w której nie zgodziło się z powyższym stanowiskiem partii i wniosło o zobowiązanie jej do załatwienia wniosku, stwierdzenie, że zaistniała bezczynność miała charakter rażący oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 682/20, w punkcie pierwszym zobowiązał partię polityczną Prawo i Sprawiedliwość do rozpoznania ww. wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność partii politycznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od partii politycznej na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania. Sąd uznał, że informacja objęta wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] września 2020 r. posiada walor informacji publicznej. Sąd wyjaśnił, że umowa koalicyjna nie dotyczy spraw wewnętrznych partii koalicyjnych, lecz kwestii sprawowania przez nie władzy w państwie, a więc zagadnień, które należą do sfery życia publicznego. To, że dokument nie został podpisany przez funkcjonariusza publicznego nie oznacza, że nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro dokumenty prywatne, w tym umowy, zawierające informacje o sprawach publicznych, stanowią informację publiczną. Przejawem aktywności partii politycznych w sferze publicznej są takie działania, które mają bezpośrednie przełożenie na sposób sprawowania władzy w państwie. Tworząc umowę koalicyjną partie polityczne w istocie tworzą dokument o charakterze ustrojowym i politycznym, fundamentalnym dla ukształtowania struktury organizacyjnej i personalnej organów władzy oraz zadań i celów (programów) ich działania. Nie sposób zatem uznać, że tego rodzaju końcowe, wiążące strony umowy ustalenia nie są przejawem działalności partii politycznych w sferze publicznej. Skoro poszczególne partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania w sposób transparenty, to te same zasady powinny obowiązywać w przypadku kształtowania struktur rządowych i ich działania w ramach koalicji partii politycznych. Trudno też sporną umowę, wobec jej wiążącego dla koalicjantów charakteru oraz konkretnych skutków, jakie wywołuje w sferze m.in. kształtu i polityki Rady Ministrów, nazwać dokumentem wewnętrznym, sporządzonym na własne potrzeby partii politycznych. Umowa koalicyjna zawarta przez partie parlamentarne określa swoistego rodzaju model funkcjonowania konstytucyjnego organu państwa, jakim jest Rada Ministrów, a zatem odnosi się do spraw publicznych. W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany powinien odmówić udostępnienia informacji w tym zakresie. Odmowa ta, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5482/21 oddalił skargę kasacyjną partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość wywiedzionej od powyższego wyroku. Następnie partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość decyzją z dnia [...] marca 2023 r. odmówiła udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. Partia uznała, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy przedłożenia dokumentu, który ma niewątpliwie charakter dokumentu prywatnego. Obejmuje ono bowiem podpisy oraz oświadczenia sygnatariuszy, złożone przez nich jako osoby prywatne, tj. poza domeną funkcji publicznych. Na poparcie swojego stanowiska partia przytoczyła orzecznictwo sądowe. Końcowo wyjaśniła, że w tym zakresie – dokumentów prywatnych – osoby sygnatariuszy są objęci ochroną prywatności, co nie pozwala uwzględnić wniosku. Z tym rozstrzygnięciem Stowarzyszenie nie zgodziło się i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 w zw. z art, 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji w postaci umowy koalicyjnej podpisanej dnia 26 września 2020 r., pomimo istnienia podstaw do jej udostępnienia, 2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji w postaci umowy koalicyjnej podpisanej w dniu 26 września 2020r., pomimo istnienia podstaw do jej udostępnienia. Mając na względzie powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że stanowisko partii przedstawione w zaskarżonej decyzji jest błędne. Umowa koalicyjna ma inny charakter i nie dotyczy spraw wewnętrznych partii koalicyjnych, ale kwestii sprawowania przez nie władzy w państwie. Są to więc zagadnienia należące z całą pewnością do sfery życia publicznego. Stowarzyszenie rozwinęło ww. pogląd powołując się na zapadły w tej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5482/21 i przedstawione tam rozważania. W odpowiedzi na skargę partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do skargi partia powtórzyła, że informacje o które wnioskuje skarżący mają charakter dokumentu prywatnego, bowiem w swej treści obejmują podpisy oraz oświadczenia sygnatariuszy umowy koalicyjnej. Oświadczenia te złożone zostały poza reżimem obowiązującym sygnatariuszy jako funkcjonariuszy publicznych, poza zakresem wykonywania funkcji publicznych. Dalej partia wyjaśniła, że informacje dotyczące oświadczeń osób sprawujących funkcję publiczną mogą być ujawniane w ramach prawa do udzielenia informacji publicznej jedynie, gdy dotyczą w sposób bezpośredni działalności publicznej. Jeśli więc oświadczenia stanowią prywatne deklaracje stron umowny, należy odmówić im waloru dokumentów publicznych, a tym samym odmówić dostępu do nich szerszemu gronu odbiorców. O ile więc zgodnie z art. 61 Konstytucji "Każdy ma prawo do uzyskania informacji o działalności osób publicznych.", o tyle prawa tego nie można rozszerzać na treści niezwiązane bezpośrednio z funkcją publiczną sprawowaną przez te osoby. Umowa koalicyjna nie jest wynikiem wykonywania władztwa publicznego. Rzeczony dokument nie jest też emanacją żadnych zobowiązań prawnych nałożonych na funkcjonariuszy publicznych. Stanowi prywatne porozumienie liderów formacji politycznych, z przynależnym mu prawem do ochrony tejże prywatności. W przedmiotowej sprawie nie występuje związek pomiędzy publiczną funkcją sprawowaną przez sygnatariuszy umowy, a treścią oświadczeń złożoną przez nich w ramach zawieranej umowy. Jeśli więc organ ujawniłby treść dokumentów prywatnych, naraziłby się na odpowiedzialność z tytułu naruszenia dóbr osobistych. Sprawowanie funkcji publicznej nie oznacza niemożności powoływania się na ochronę prywatności. Prywatność jako dobro osobiste podlega ochronie, w tej sferze życia, która dotyczy osobistych oświadczeń jednostki, wykraczających poza sferę jej funkcji publicznej. Tak więc nieujawnianie tychże oświadczeń stanowi warunek sine qua non ochrony prywatności. Partia powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r. III OSK 4839/21, gdzie Sąd wskazał, iż umowa koalicyjna partii politycznych, nie stanowi emanacji funkcji czy zadań publicznych, a jej sygnatariusze działają podstawie prawa prywatnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2023 r. partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość odmówiła udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja miała walor informacji publicznej, jak również i to, że partia polityczna jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. To zostało w tej konkretnej sprawie przesądzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 682/20. Na tle tej sprawy, w kontekście prezentowanego stanowiska przez partę polityczną, należy tę kwestię podkreślić i przypomnieć, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Wyjaśnić także należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze. Po pierwsze, w chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku. Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18). Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie partia poloityczna Prawo i Sprawiedliwość zamierzała wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d K.p.a.). Tymczasem z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia [...] września 2020 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącą ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Brak skierowania do Stowarzyszenia takiego wezwanie potwierdziła partia polityczna w piśmie z dnia 11 września 2023 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu. Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a zyskuje on walor podania w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a. dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Mając powyższe na względzie, Sąd uznała, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co skutkować musi wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Jednocześnie stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej (zawarty w wiadomości e-mail z dnia [...] września 2020 r.), w przypadku, gdy partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, w pierwszej kolejności jej obowiązkiem będzie wezwanie Stowarzyszenia do usunięcia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego podpisanie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi – 200 zł oraz koszty zastępstwa prawnego – 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.