II SA/Sz 996/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi I. K. i P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.

1. Decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...] Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z części ww. nieruchomości, zezwalając E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P.-M., w tym na podwieszenie napowietrznych przewodów linii, o długości ok. 1060 m, posadowieniu trzech słupów, a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu, na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 14 metrów (2 x 7 metrów) i powierzchni [...] ha. 2. [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik I. i P. K. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. 3. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb ewidencyjny M. , dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiącej współwłasność Izabeli i P. K. w wyniku założenia i przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. – M.. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji stwierdził, że inwestor zawarł ze współwłaścicielami dwa porozumienia, tj. z [...] marca 2017 r. na kwotę [...]zł i z [...] marca 2016 r. na kwotę [...]zł oraz wskazał, iż wspomniane kwoty zostały przelane na konto bankowe Skarżących. W dalszej części uzasadnienia Organ stwierdził, że ww. kwoty odszkodowania obejmowały wszelkie roszczenia wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli zmniejszenie wartości nieruchomości oraz wartości poniesionych szkód w pożytkach. Wobec tego, Organ I instancji uznał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z realizacją opisanej wyżej inwestycji jest bezprzedmiotowe. 4. W odwołaniu pełnomocnik Skarżących wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pominięcie obowiązku ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej uszczupleniu prawa własności, a także z naruszeniem art. 65 § 1 i 2 K.c. ponieważ porozumienie cywilne pomiędzy stronami nie wyrównało strat rolniczych. Ponadto, Skarżący wskazali na naruszenie licznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77, 6 i 8 oraz art. 80, mających charakter proceduralny oraz zobowiązujących do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy. Dodatkowo, pełnomocnik zarzucił Organowi I instancji naruszenie art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i umorzenie postępowania, a także wskazał na powinność uwzględnienia § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości tj. 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. 5. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ wskazał, że w sprawie strony zawarły dwa porozumienia, tj. z [...] marca 2017 r. na kwotę [...]zł i z [...] marca 2016 r. na kwotę [...]zł, a odszkodowanie wskazane w porozumieniach zostało przelane na konto bankowe Skarżących. W ocenie Organu treść porozumień wskazuje wyraźnie, że wypłata rekompensuje wszelkie szkody, co uprawnia Organ odwoławczy do stwierdzenia, że Starosta [...] w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję o umorzeniu postępowania wobec braku przedmiotu sprawy, gdyż ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej w tym przypadku stałoby w sprzeczności z zasadami logiki oraz brzmieniem art. 129 ust. 5 pkt u.g.n. z którego wynika, że ustalenie odszkodowania może nastąpić na wniosek inwestora bądź właściciela nieruchomości. Odnosząc się do wniosku Skarżących w kwestii przeprowadzenia w toku postępowania przed organem odwoławczym dodatkowych dowodów w postaci przesłuchania świadków oraz rozprawy administracyjnej, Organ wskazał, że oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodach z dokumentów w postaci porozumień z [...] marca 2017 r. i z [...] marca 2016 r., które mają charakter umowy cywilnoprawnej i zostały zawarte pomiędzy stronami, tj. inwestorem i współwłaścicielami nieruchomości, których pozycja prawna w tym przypadku jest równorzędna. Wobec uznał, że brak jest uzasadnienia dla przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków. Odnosząc się do przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2016 r. Organ wskazał, że nie może być on poddany merytorycznej ocenie z przyczyn formalnych, nawet gdyby należało w tym postępowaniu ustalić odszkodowanie, ponieważ od momentu jego sporządzenia do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy upłynęło blisko 2,5 roku, w związku z czym biorąc pod uwagę brzmienie powołanych przepisów, nie jest możliwe potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego po upływie tak znacznego okresu. 6. Niezadowoleni z treści decyzji Skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając rozstrzygnięciu: 1). naruszenie art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji RP (Dz. U. nr 78, poz. 483), art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1995 Nr 36, poz. 175) poprzez pominięcie ciążącego na Organie obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności Skarżących w wysokości odpowiadającej wartości uszczuplonego prawa własności; 2). naruszenie art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), przez jego niezastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez nieprzeprowadzenie dowodów wbrew wnioskom skarżących oraz niekompleksowe rozważenie materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie porozumienia zawartego przez Skarżących z inwestorem; 3). naruszenie art. 65 § 1 i 2 K.c. przez dokonanie błędnej wykładni oświadczeń woli porozumienia zawartego z inwestorem oraz uznanie, że porozumienie to, poza wyrównaniem strat rolniczych, reguluje również kwestię odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i obniżenia wartości gruntu w związku z budową urządzeń przesyłowych, pomimo dowodów przedstawionych przez skarżących; 4). naruszenie art. 7 K.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności przez brak rozważenia słusznego interesu Skarżących, których prawo własności zostało ograniczone oraz błędne uznanie, że uczestnicy postępowania poprzez zawarcie ugody uregulowali nią w sposób kompleksowy i wyczerpujący kwestię roszczeń odszkodowawczych wynikających z ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości skarżących, pomimo dowodów przedłożonych do akt sprawy; 5). naruszenie art. 6 i 8 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew przepisom prawa; 6). naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że uczestnicy postępowania porozumieniem z [...] marca 2016 r. uregulowali w sposób kompleksowy wszelkie roszczenia odszkodowawcze związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości skarżących, pomimo dowodów przedłożonych do akt sprawy; 7). naruszenie art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: u.g.n.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz umorzenie postępowania, którego celem było ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz obniżenia wartości gruntu. W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że skarżona decyzja wydana została po dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego i uznaniu, iż zawarte przez uczestników postępowania porozumienia z [...] marca 2017 r. oraz z [...] marca 2016 r. regulują wszelkie roszczenia odszkodowawcze wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących. Nadto, Organ odwoławczy, wbrew wnioskom Skarżących zawartych w odwołaniu, nie przeprowadził dowodów, m.in. z zeznań świadków oraz wnioskodawców oraz zbadał jedynie samą treść, a nie okoliczności zawarcia umowy, naruszając tym samym przepisy dot. wykładni oświadczeń woli. Korespondencja prowadzona przez Skarżących z przedstawicielami inwestora w jasny sposób wskazuje, że kwoty odszkodowań ustalone w obu porozumieniach dotyczą wyłącznie szkód rolnych i służyć miały ich pokryciu. Nadto, treść operatów szacunkowych przygotowanych przez Inwestora, a będących podstawą ww. porozumień, również odnosi się jedynie do szkód rolnych, nie zaś do trwałego spadku wartości nieruchomości, której właścicielem są Skarżący. Skarżący, zawierając ugodę z [...] marca 2016 r., byli przekonani, że ustalone w niej odszkodowanie dotyczy wszelkich roszczeń dotyczących szkód rolnych, a przebieg negocjacji jasno wskazuje, że przekonanie to było usprawiedliwione. Przeprowadzenie wnikliwej analizy nie tylko treści samej ugody, ale także okoliczności jej zawarcia i innych czynników określonych w art. 65 § 1 i 2 k.c. bez wątpienia doprowadziłoby również Organy obu instancji do tej konkluzji. Skarżący ponadto podkreślili, że tekst ugody został przygotowany przez Inwestora, a ryzyko wątpliwości wynikających z niejasnych postanowień umowy, niedających się usunąć w drodze wykładni, powinna ponieść strona, która zredagowała umowę. Skarżący w skardze wnieśli także o przeprowadzenie dowodów, których odmówił przeprowadzenia Organ odwoławczy: - zeznań świadków M. O. oraz Ł. G. adres do doręczeń: E. SA, [...], [...], (email:[...]); - przesłuchania wnioskodawców; - wyciągu z opinii rzeczoznawcy majątkowego P. W. oraz K. O. z dnia [...] marca 2016 r. (w aktach sprawy); - korespondencji mailowej z przedstawicielami inwestora (w aktach sprawy); - protokołu wizji lokalnej nieruchomości z dnia [...] marca 2016 r. (w aktach sprawy); na okoliczność ustalenia, że porozumienie z dnia [...] marca 2016 r. dotyczy wyłącznie odszkodowania za straty w plonach i konieczność rekultywacji gleby. W ocenie Skarżących argumentując odmowę przeprowadzenia wskazanych przez Skarżących dowodów Organ nie odniósł się do sformułowanej przez nich tezy dowodowej, przyjmując, że powołują ten dowód na zupełnie inną okoliczność, rażąco naruszając tym samym przepisy art. 6, 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. 7. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. 8. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływana dalej jako: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sądowa kontrola sprawy przeprowadzona według ww. kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Podstawę materialnoprawną do wydania decyzji Organów obu instancji stanowi art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie art. 150 ust. 1 u.g.n. w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się: określenia wartości rynkowej; określenia wartości odtworzeniowej; ustalenia wartości katastralnej; określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. 10. W tym miejscu Sąd wskazuje, że to, czy wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości może być obecnie merytorycznie rozpoznawany, zależy od tego, czy sprawa o odszkodowanie została już załatwiona, czy też nie. Pamiętać należy, że w myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stan załatwienia sprawy oceniać należy według trybu obowiązującego w czasie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. O ile zatem sprawa o odszkodowanie przewidziane w art. 129 ust. 5 pkt 1 zostałaby załatwiona ostateczną decyzją ustalającą wysokość odszkodowania, w sprawie wystąpiłaby przeszkoda określana jako stan rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Ponowne wydanie decyzji byłoby niedopuszczalne ze skutkiem w postaci stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). W tej sprawie decyzja ustalająca wysokość odszkodowania nie została wydana. A stan ten był skutkiem załatwienia sprawy w formie porozumienia. Takie załatwienie sprawy wyłączało zaś możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania i wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wynika to z brzmienia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w związku z wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Przy czym zauważyć wypada, że odmiennie niż to ma miejsce w przypadku wywłaszczenia, gdzie co do zasady, ustalenie odszkodowania ma miejsce w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 129 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n.), ustalenie wysokości odszkodowania na wniosek strony lub podmiotu realizującego cel publiczny przez organ administracyjny, w drodze decyzji, następuje co do zasady "w razie sporu", czyli w sytuacji, w której do zawarcia porozumienia nie doszło, nie wyklucza natomiast możliwości ustalenia wysokości odszkodowania umownie, czyli w drodze porozumienia. Zawarcie porozumienia oznacza załatwienie sprawy w drodze cywilnoprawnej. Zaś wejście do obrotu prawnego aktu cywilnoprawnego skutkować winno brakiem podstaw do działania administracji publicznej w formach władczych. Taki brak podstaw skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (por J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 415). Bez wzruszenia porozumienia w przedmiocie odszkodowania nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie. Zatem teza o załatwieniu sprawy poprzez zawarcie porozumienia, która to teza legła u podstaw zaskarżonych decyzji jest prawidłowa, zaś zarzut podnoszony przez Skarżących naruszenia art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji RP (Dz. U. nr 78, poz. 483), art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1995 Nr 36, poz. 175) poprzez pominięcie ciążącego na Organie obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności Skarżących w wysokości odpowiadającej wartości uszczuplonego prawa własności nie zasługuje na uwzględnienie. 11. Analiza akt sprawy prowadzi Sąd do przekonania, że racja leży po stronie Organów administracji publicznej. Podkreślić za Organem wypada, że w sprawie tej strony zawarły dwa porozumienia, tj. z [...] marca 2017 r. na kwotę [...]zł i z [...] marca 2016 r. na kwotę [...]zł. Odszkodowanie wskazane w porozumieniach zostało przelane na konto bankowe Skarżących. Z porozumienia zawartego dnia [...] marca 2017 r. wynika, iż kwota [...]zł została ustalona w związku z przywróceniem gruntu do stanu pierwotnego przez współwłaścicieli oraz za szkody w uprawach rzepaku oraz pszenicy. Natomiast treść porozumienia z dnia [...] marca 2016 r. w § 2 wskazuje wprost, że strony porozumienia zgodnie postanowiły, że naprawienie szkód, o których mowa w art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 nastąpi poprzez zapłatę kwoty [...]zł. § 1 tego porozumienia stwierdza jednoznacznie, że wypłata odszkodowania rekompensuje wszelkie szkody. Zatem wszelka argumentacja odnosząca się do okoliczności zawierania porozumień czy zamiaru stron mają dla sprawy znaczenie irrelewantne wobec braku uprawnień organów administracji do dokonywania wykładni woli stron porozumień cywilnoprawnych. Stąd zarzuty naruszeń przepisów prawa cywilnego nie zasługują na uwzględnienie. Uznać zatem należy wobec jednoznacznej treści zawartych porozumień, że szczególnie porozumienie z dnia [...] marca 2016 r. stanowiło akt załatwiający całość odszkodowania za straty przewidziane w art. 128 ust. 4. Przypominając, że porozumienie jest czynnością z zakresu prawa cywilnego i nie zostało w sposób prawem przewidziany wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem nie podlega wzruszeniu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zauważyć jednak warto, że do zawarcia tego porozumienia doszło z powołaniem się na przepisy art. 124 ust. 4 w zw. art. 128 ust. 4 u.g.n. Sporządzone ono zostało w formie pisemnej i w § 1 strony wyraźnie oświadczyły, że wypłata odszkodowania rekompensuje wszelkie szkody. Nie tylko zatem z brzmienia przepisów u.g.n., ale także z aktu, w którym przepisy te zostały zastosowane, wynika że sprawa odszkodowania za szkody wynikła z działań przewidzianych w art. 124 ust. 4, została załatwiona porozumieniem z dnia [...] marca 2016 r. W rezultacie niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. 12. Rację ma Organ także wskazując, że ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej w przypadku zgodnego zawarcia porozumienia i wypłaty ustalonego odszkodowania, stałoby w sprzeczności z zasadami logiki oraz brzmieniem art. 129 ust. 5 pkt u.g.n. z którego wynika, że ustalenie odszkodowania może nastąpić na wniosek inwestora bądź właściciela nieruchomości. Należy przyjąć, iż racjonalny prawodawca założył, iż skoro postępowanie może być wszczęte na wniosek, a nie z urzędu, to strony postępowania mogą ustalić odszkodowanie w trybie cywilnym, zważywszy, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania jest poprzedzone rokowaniami, które mają typowo cywilny charakter (potwierdzone ugruntowanym orzecznictwem sądowo- administracyjnym). 13. Z kolei, odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżących w skardze uwypuklić należy, że sąd administracyjny prowadzi postępowanie dowodowe w szczególny sposób, opierając je na analizie wyłącznie dokumentów, zaś dodatkowe wnioski dowodowe z dokumentów mogą być przedmiotem badania Sądu jedynie wtedy, gdy mają dla sprawy znaczenie oraz nie przyczynią się do przedłużenia postępowania. Ta sprawa, w ocenie Sądu nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego; akta sprawy są przedmiotem kontroli sądu (nie ma uzasadnienia dla formułowania wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy); a dowody z przesłuchań czy zeznań są przed sądem administracyjnym niedopuszczalne. Porozumienia znajdujące się w aktach sprawy są wiarygodne i wystarczające do jej oceny. 14. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.