II SA/Sz 994/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 20 września 2023 r. nr SKO/WJ/420/3258/2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Wójt Gminy D. wydał na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "K.p.a") w dniu 25 lipca 2022 r. decyzję nr WZ.16.2022, w której ustalił S. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą, zlokalizowanej na terenie części działki nr , położonej w obrębie ewidencyjnym D., gmina D. B. i R. J. (dalej "skarżący") złożyli odwołanie od ww. decyzji, gdyż według nich organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie czy planowana inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko zwłaszcza, że na terenie gminy D. istnieją już podobne inwestycje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało w dniu 20 września 2023 r. decyzję nr SKO/WJ/420/3258/2022, w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przytoczył treść art. 4, art. 59 ust. 1 -2a, art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p.; art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.; dalej "u.o.z.e."). Organ odwoławczy podał, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej, lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna, stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii — spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Oznacza to, że na gruncie przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu, tzw. dobrego sąsiedztwa (kontynuacja funkcji, cech i parametrów o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) - z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., inwestycja w postaci budowy farmy fotowoltaicznej zwolniona jest od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Warunki zabudowy dla inwestycji objętej niniejszym postępowaniem powinny być ustalone na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego, został spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 6 u.p.z.p. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji, jeżeli planowanej inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza interesów osób trzecich, a wnioskodawcy, na którego rzecz została wydana nie przyznaje uprawnień do nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy musi być zatem wydana na żądanie wnioskodawcy zawsze, gdy przepisy prawa na to pozwalają, niezależnie od woli pozostałych stron postępowania. Nie ma zatem znaczenia na tym etapie procesu inwestycyjnego wyrażenie, bądź odmowa wyrażenia zgody przez pozostałe strony postępowania. Ustalenie warunków zabudowy nie narusza prawa osób trzecich, gdyż dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę badaniu podlegają określone we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz wynikające z projektu budowlanego konkretne parametry planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi natomiast swego rodzaju promesę, która wskazuje potencjalnemu inwestorowi czy planowana przez niego zabudowa jest możliwa do realizacji na danej nieruchomości oraz jakie warunki powinna spełniać. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wpływ planowanej inwestycji na prawa właścicieli nieruchomości stanowiącej przedmiot inwestycji oraz nieruchomości sąsiednich jest co do zasady szerzej analizowany przy wydawaniu pozwolenia na budowę, natomiast decyzja organu I instancji nakłada na inwestora obowiązek realizacji zabudowy zgodnie z uwzględnianiem art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych zapewniających ochronę interesów osób trzecich, a w szczególności z zapewnieniem ochrony przed pozbawieniem, m.in. dostępu dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ochrona ta ma więc charakter formalny, natomiast spełnienie konkretnych wymogów w ww. zakresie to przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie organ bada zgodność przedsięwzięcia z wymogami technicznymi, w tym dotyczącym przesłaniania budynków sąsiednich. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może więc wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno - budowlanych i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Organ odwoławczy podał, że stanowiąca przedmiot inwestycji zabudowa ma spowodować przekształcenie maksymalnie 0,9999 ha działki nr w obrębie ewidencyjnym D. Stosownie do przepisu § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 września 2023 r.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust, 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit.a. Organ odwoławczy uznał zatem, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek sumowania wielkości inwestycji danego rodzaju lokalizowanych na obszarze tej samej gminy, gdyż przepisy prawa nie znają pojęcia koncentracji urządzeń fotowoltaicznych. Skarżący złożyli skargę na ww. decyzję i wnieśli o uchylenie decyzji wydanych przez organy w obu instancjach. Zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 7 K.p.a., przez jego niezastosowanie polegające na niepodjęciu przez organy administracyjne wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie ustalenia, czy wnioskowana inwestycja, pomimo jej formalnej zgodności z prawem, jako kolejne przedsięwzięcie realizowane na terenie gminy D., faktycznie będzie i w jakim zakresie znacząco oddziaływać na środowisko gminy D., w szczególności w aspekcie koncentracji już istniejących na obszarze gminy D., w tym w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji urządzeń fotowoltaicznych służących do wytwarzania w sposób komercyjny energii elektrycznej, która to koncentracja wykazuje cechy koncentracji nadmiernej poprzez skupienie na obszarze gminy D. dużej ilości tak istniejących jak i planowanych urządzeń fotowoltaicznych, sąsiadujących lub mających sąsiadować z obszarami trwałego rolniczego, ekologicznego i rekreacyjnego wykorzystywania uwzględniając fakt, że do wytwarzania energii elektrycznej w technologii krzemowych paneli fotowoltaicznych wykorzystywane są materiały i wysoce toksyczne związki chemiczne bezpośrednio oddziaływające na środowisko; 2. art. 7 K.p.a., przez jego niezastosowanie polegające na niepodjęciu przez organy administracyjne wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie ustalenia, czy zaplanowanie przez wnioskodawcę zlokalizowanie inwestycji fotowoltaicznej na działce o numerze ewidencyjnym, obręb D., gmina D. o obszarze ha, jako kolejne tego typu zamierzenie w gminie D., uczynione zostało, tak jak inne analogiczne inwestycje w gminie D., w celu obejścia prawa ustanowionego w treści § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ograniczenie powierzchni jej zabudowy do 0,9999 ha albowiem po osiągnięciu 1,0000 ha powierzchni zabudowy panelami fotowoltaicznymi, przedmiotowa inwestycja, tak jak pozostałe tego typu już zrealizowane na obszarze gminy D. inwestycje, stanowiły do dnia 13 września 2023 r., przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co doprowadziło do wykonania w gminie D. wielu inwestycji fotowoltaicznych zlokalizowanych na obszarach zabudowy o powierzchniach do 0,9999 ha, a więc formalnie nieprzekraczających 1,0000 ha zabudowy, których w ten sposób dokonana koncentracja spowodowała znaczące oddziaływanie na środowisko, która to okoliczność jednak wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko; 3. art. 5 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 7 K.p.a., przez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu przez organy administracyjne wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w celu ustalenia, czy ograniczenie powierzchni zabudowy do 0,9999 ha planowanej inwestycji, tak jak pozostałych tego typu już zrealizowanych na obszarze gminy D. przedsięwzięć, stanowiło działanie sub colore iuris w celu obejścia prawa stanowiącego treść § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które to okoliczność spowodowała koncentrację tych inwestycji, które łącznie i każde z tak skoncentrowanych inwestycji znacząco oddziałują na środowisko, naruszając tym zaniechaniem konstytucyjny obowiązek zapewnienia z urzędu przez organa władzy publicznej ochrony środowiska poprzez rzeczywiste, a nie jedynie formalne stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, która to równowaga zostało w sposób uzewnętrzniony naruszone w gminie D. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 9 stycznia 2024 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z 19 lutego 2024 r. skarżący podtrzymali swoją skargę. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór w sprawie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0MW wraz z niezbędną infrastrukturą na części działki nr obręb D. W ocenie skarżących, decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż w gminie D. zostało już zrealizowanych szereg podobnych inwestycji, których moc łączna może wpływać niekorzystnie na środowisko. Bezsporne było, że przedmiotowa inwestycja powstać miała na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Przedmiotowa farma fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej, lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii, która spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zatem realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przy pominięciu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - warunku kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, tzw. dobrego sąsiedztwa. Przedstawiona przez Sąd wykładnia przepisów u.p.z.p. jest zgodna ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 2 marca 2023 r. o sygn. akt II OSK 202/23. Lokalizacja inwestycji została uzgodniona ze: Starostą S. w zakresie ochrony gruntów rolnych; Zarządem Dróg Powiatowych w S. w zakresie gruntów przyległych do pasa drogowego; E. O. w S. w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w pobliżu linii energetycznych najwyższych napięć; Polską Spółka Gazownictwa w S. w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w pobliżu gazociągu średniego ciśnienia; Operatorem Gazociągów Przemysłowych GAZ-SYSTEM w P. w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w pobliżu gazociągu wysokiego ciśnienia; PGNiG SA w Z. w zakresie wydobywania ropy naftowej i gazu ziemnego. Zarząd Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w zakresie ochrony melioracji wodnych i Z. Wojewódzki Konserwator Zabytków w zakresie obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską - nie zajęli stanowiska w przewidzianym przepisami terminie. Przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 u.p.z.p. i jest zgodna z przepisami. Wydana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza interesów osób trzecich, zaś inwestorowi, na którego rzecz została wydana nie przyznaje uprawnień do nieruchomości. Powyższe oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy musi być wydana przez organ na żądanie wnioskodawcy zawsze, gdy przepisy prawa na to pozwalają, niezależnie od woli pozostałych stron postępowania. Dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji badaniu będą podlegały określone we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz wynikające z projektu budowlanego szczegółowe parametry planowanej inwestycji. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może więc wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno - budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodzić należy się również z organem odwoławczym, że przepisy u.p.z.p. nie wymagają przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy badania czy na danym terenie zostały już realizowane podobne inwestycje. Kwestia czy planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.) podlegać będzie badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wyjaśnić należy, że otrzymanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie świadczy jeszcze o tym, że dana inwestycja zostanie zrealizowana. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) oddalił skargę.