II SA/Sz 954/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 9 lutego 2023 r. nr LIII/850/2023 w przedmiocie określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 oddala skargę.

Prokurator Rejonowy w Szczecinku (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie nr LIII/850/2023 z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego dnia 20 lutego 2023 r. pod pozycją 1268 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Prokurator zarzucił powołanej wyżej uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwanej dalej: "u.o.a.n."), poprzez zawarcie w § 4 uchwały postanowień, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. W treści przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ustawodawca wyraźnie postanowił, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określa termin dłuższy. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Jak wynika z treści art. 5 u.o.a.n. przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W świetle powyższego data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości ani wprowadzać w błąd. Zdaniem Prokuratora, analiza treści skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem, albowiem zawiera istotne rozbieżności pomiędzy postanowieniem, iż akt wchodzi w życie z dniem ogłoszenia oraz oznaczoną datą dzienną 1 stycznia 2023 roku. Według Prokuratora takie określenie dat wejścia w życie aktu prawnego jest wadliwe. Wskazane sformułowanie budzi wątpliwości czy uchwała weszła w życie z dniem ogłoszenia, czyli z dniem 20 lutego 2023 roku, czy też z dniem 1 stycznia 2023 roku. Jak wywiedziono dalej w skardze, organ administracji winien posługiwać się jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie" a dodanie sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r." spowodowało, iż przepis ten jest niezrozumiały, albowiem wyznacza dwie różne daty. W tej sytuacji adresaci uchwały nie wiedzą od kiedy przepisy będą ich obowiązywać, czy od daty wejścia jej w życie czy też od daty nabrania mocy obowiązującej, która to data jest w tym przypadku wcześniejsza niż data wejścia w życie. W dalszej części skargi Prokurator zwrócił uwagę na treść § 45 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który na mocy § 143 ww. rozporządzenia ma zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego, zgodnie z którym przepisy uchwały winny być precyzyjne i sformułowane tak, aby nie nasuwały wątpliwości. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 roku sygn. akt K 14/03. Prokurator wskazał także, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego, która budzi wątpliwości lub wprowadza w błąd narusza wskazaną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że z zapisu § 4 zaskarżonej uchwały wynika, iż pierwszy człon tego zapisu odpowiada treści art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który stanowi, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepis ten formułuje najwcześniejszy termin wejścia w życie aktu normatywnego i dotyczy on jedynie uzasadnionych przypadków. Natomiast art. 5 u.o.a.n. wskazuje na możliwość nadania wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu, co zostało urzeczywistnione w drugiej części zapisu § 4 uchwały. Podkreślono, iż taka praktyka uchwalania aktów normatywnych była dotychczas stosowana przez Radę i organ nadzoru prawnego nie zgłaszał do niej zastrzeżeń, co upewniało organ w słuszności dotychczasowego postępowania. Organ nadmienił, że skarżona uchwała podjęta została w związku z ogłoszeniem w Monitorze Polskim w dniu 30 grudnia 2022 r. uchwały nr 264 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Uchwała ta weszła w życie 1 stycznia 2023 r. Celem nadania skarżonej uchwale mocy obowiązującej od 1 stycznia 2023 r. było dostosowanie przepisów prawa miejscowego do zapisów przywołanej wyżej uchwały Rady Ministrów przez podwyższenie kryterium dochodowego uprawniające do pomocy w formie posiłku lub żywności (do 200% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) i przez to uniknięcie niekorzystnej dla mieszkańców gminy sytuacji, w której zmuszeni byliby do zwrotu przyznanej pomocy w wyniku przekroczenia poprzednio obowiązującego kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy (150% kryterium dochodowego) za okres pomiędzy 1 stycznia 2023 r. a datą publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i jej wejściem w życie. Wyjaśniono też, że uchwała nr 264 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. weszła w życie 1 stycznia 2023 r. Gminy nie miały zatem odpowiednio dużo czasu na przygotowanie stosownych przepisów prawa miejscowego zapewniających stosowanie przedmiotowej uchwały RM z początkiem nowego roku. Krótki czas, jaki upłynął pomiędzy publikacją a wejściem w życie uchwały Rady Ministrów w życie skutkował, koniecznością stosowania jej zapisów od 1 stycznia 2023 r. oraz potrzebą przygotowania i wprowadzenia w życie odpowiednich przepisów prawa miejscowego (w zakresie przyjęcia programu osłonowego) co wymagało przyjęcia uchwały Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z mocą obowiązującą wstecz, tj. od 1 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40), dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W badanej sprawie skarga dotyczy uchwały NR LIII/850/2023 Rady Gminy w Bornem Sulinowie z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, przy czym podstawę stwierdzania nieważności powyższej uchwały w całości ma w istocie stanowić brzmienie §4 Uchwały zgodnie z którym: "uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r." Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z powołanego przepisu wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Natomiast w myśl art. 5 u.o.a.n. przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2022 r. o sygn. akt I SA/Wr 621/21; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2022 r. o sygn. akt I SA/Ke 303/22). W przedstawionych okolicznościach oczywistym jest, że Rada Gminy w Bornem Sulinowie nie mogła podjąć skarżonej uchwały przed wejściem w życie uchwały Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. Powszechnie znanym jest również, że rada gminy proceduje na sesjach, które wymagają zwołania z odpowiednim wyprzedzeniem. Stąd też określenie wstecznej mocy obowiązującej przepisów było dopuszczalne i nie naruszało prawa. Mając na względzie argumentację skargi nie sposób nie dostrzegać, iż w art. 5 u.o.a.n. ustawodawca posłużył się pojęciem "nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej" a zatem niewątpliwie odmiennym od "wejścia w życie aktu normatywnego". Stąd rozdzielenie również w skarżonej uchwale pojęcia "wejścia w życie" oraz nadania uchwale "mocy obowiązującej od 1 stycznia 2023 r." nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa, uzasadniające eliminację uchwały z obrotu prawnego, jak oczekiwał tego Prokurator. Odnosząc się do opisywanych przez Prokuratora zasad określania daty wejścia przepisów w świetle § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) nie można nie dostrzegać zasad stosowanych w tym zakresie przez samego ustawodawcę. I tak, przykładem wejścia w życie przepisów rangi ustawowej z mocą wsteczną jest ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 12 marca 2022 r. poz. 583). Powyższa ustawa w art. 116 stanowi, że "ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r.". Powyższe utwierdza w przekonaniu, iż ustawodawca rozróżnia i ujmuje odpowiednio w aktach rangi ustawowej pojęcia: wejścia aktu normatywnego w życie oraz jego mocy obowiązującej. Końcowo należy dostrzec, że uwzględnienie wniosku Prokuratora w całości, a w konsekwencji stwierdzanie nieważności uchwały w całości z uwagi na wywodzone przezeń problemy adresatów w ustaleniu istotnych dat, w nieuzasadniony sposób godziłoby w interesy owych adresatów. W takim bowiem przypadku, poprzez eliminację podstawy prawnej osoby, które skorzystały z prawa do pomocy na podstawie skarżonej uchwały mogłyby utracić prawo do jej uzyskania co mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której część przyznanych podstawie świadczeń okazałoby się niezalenie pobranymi. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jak domaga się tego Prokurator godziłoby, zdaniem Sądu, w reguły demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywateli do państwa i jego organów, a także prowadziłoby do nieakceptowalnych społecznie skutków. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia w sposób istotny przepisów wskazywanych w skardze, bowiem wskazywany przez organ gminy interes obywateli i zapewnienie wsparcia większej aniżeli przed zmianą uchwały liczbie osób już w miesiącu styczniu 2023 r., stanowił dostateczną podstawę do takiego określenia wejścia w życie uchwały jak uczyniono to w §4. W ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i z tych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.