II SA/Sz 945/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 26 stycznia 2023 r. nr uchwała LVIII/516/2023 w przedmiocie ustalenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu, uwzględnianej przy obliczaniu zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie określenia "po upływie 14 dni", II. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Prokurator Rejonowy w Szczecinku, dalej również jako: "skarżący", "Prokurator", wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Szczecinek, dalej również jako: "organ", "uchwałodawca", z dnia 26 stycznia 2023 r., numer LVIII/516/2023, w sprawie ustalenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu, uwzględnianej przy obliczaniu zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2023 r., poz. 855). Prokurator zarzucił wspomnianej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez zawarcie w § 4 uchwały postanowień, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 17 stycznia 2023 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Prokuratora, analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem bowiem zawiera istotne rozbieżności pomiędzy postanowieniem, iż akt wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia oraz oznaczoną datą dzienną 17 stycznia 2023 r. Takie określenie dat wejścia w życie jest wadliwe. Można mieć bowiem wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, czyli z dniem 17 lutego 2023 r., czy też z dniem 17 stycznia 2023 r. Organ administracji powinien posługiwać się jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie". Dodanie sformułowania "z mocą obowiązującą od 17 stycznia 2023 r." spowodowało, że przepis ten jest niezrozumiały, bowiem wyznacza dwie różne daty. Adresaci uchwały nie wiedzą czy przepisy będą ich obowiązywać od daty wejścia w życie czy też od daty nabrania mocy obowiązującej, która to data jest w tym przypadku wcześniejsza niż data wejścia w życie. W ocenie skarżącego, kwestionowane powyżej przepisy uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, zaś charakter ich naruszenia uzasadnia uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną w całości, co skutkować winno jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, Prokurator wskazał, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego, która budzi wątpliwości lub wprowadza w błąd narusza wskazaną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, zastrzeżenia Prokuratora są bezzasadne, bowiem z treści zakwestionowanej uchwały wynika jednoznacznie, że wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (czyli z dniem 17 lutego 2023 r.), a zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ma ona moc obowiązującą od 17 stycznia 2023 r., gdyż zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się skarżący (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40), dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta Szczecinek, z dnia 26 stycznia 2023 r., numer LVIII/516/2023, w sprawie ustalenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu, uwzględnianej przy obliczaniu zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych, w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że wskazany przez Prokuratora § 4 uchwały narusza prawo w sposób istotny, jednakże naruszenie to nie wpływa na ważność całego aktu prawnego, który został podjęty w ramach posiadanych przez organ kompetencji, na podstawie art. 39a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Zgodnie z treścią art. 39a ust. 1 wspomnianej ustawy, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Z kolei w myśl art. 39a ust. 3 tej ustawy, stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu określa rada gminy, w drodze uchwały, przy czym stawka ta nie może być niższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201). Jednocześnie wydane na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2022 r. ("zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy") w § 1 nadało nowe brzmienie § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Przyjęto w nim, że koszty używania pojazdów do celów służbowych pokrywa pracodawca według stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu, które nie mogą być wyższe niż: 1) dla samochodu osobowego: a) o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 - 0,89 zł, b) o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 - 1,15 zł, 2) dla motocykla - 0,69 zł, 3) dla motoroweru - 0,42 zł. Z uwagi na treść cytowanego wcześniej art. 39a ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, nie ulega wątpliwości, że stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu, w oparciu o które ustala się wysokość podlegających zwrotowi kosztów jednorazowego przewozu dzieci, młodzieży i uczniów nie mogły być niższe niż stawki określone w cytowanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Organ prawidłowo zatem przyjął stawki zgodne z tym rozporządzeniem. Jednakże określając początek obowiązywania norm prawnych zawartych w uchwale uczynił to w sposób niejednoznaczny. Z jednej bowiem strony organ wskazał, że uchwała wchodzi w życie z dniem 17 stycznia 2023 r., a z drugiej strony wejście w życie uchwały uzależnione jest od jej publikacji w dzienniku urzędowym województwa, co oznacza wejście w życie uchwały w dniu 17 lutego 2023 r., po upływie 14 dni od dnia jej publikacji (tj. 2 lutego 2023 r.) w dzienniku urzędowym województwa. Skoro są to dwie różne daty to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem określa, że początek obowiązywania uchwały jako całości nastąpił w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - Orzecznictwo TK 1995 Nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne w odniesieniu do § 4 zaskarżonej uchwały. Można mieć bowiem wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czy też z dniem 17 stycznia 2023 r., gdy początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Sz 707/23), wskazać należy, że tego rodzaju regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."). Z powołanego przepisu wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy). Natomiast w myśl art. 5 wspomnianej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie Podkreślenia wymaga, że w wielu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, iż zakaz, wynikający z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (zob. np. wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa" (zob. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). "Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję" (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, OTK-A 2007, nr 4, poz. 37). W wyroku z dnia 25 września 2000 r., K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186, Trybunał Konstytucyjny uznał, że działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. Grzegorz Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, WK 2016, do art. 5 u.o.a.n.). Przykładem wejścia w życie przepisów z mocą wsteczną jest ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 12 marca 2022 r. poz. 583), gdzie w art. 116 wskazano, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Zaznaczyć należy, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania praw, natomiast należy wykluczyć możliwość jej zastosowania do nakładania obowiązków. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały w jej § 1 ustalono stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu, uwzględniane przy obliczaniu zwrotu kosztów przewozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych dostosowując ich wysokość do nowych (wyższych) stawek, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2022 r. zmieniającego - z dniem 17 stycznia 2023 r. - rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. W ocenie Sądu, wyeliminowanie całej uchwały skutkowałoby utratą podstawy prawnej do przyznania konkretnej grupie osób ww. kosztów przewozu w prawidłowej wysokości w okresie od 17 stycznia 2023 r. do 16 lutego 2023 r. Nadanie mocy wstecznej zaskarżonej uchwale, zdaniem Sądu, w tym konkretnym przypadku nie naruszyło zasad demokratycznego państwa prawa, gdyż konkretna grupa osób otrzymała zwrot kosztów przewozu wyliczony w prawidłowej wysokości, z wejściem w życie zmiany cytowanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej § 4 uchwały w zakresie określenia: "po upływie 14 dni". Pozostały zakres § 4 zaskarżonej uchwały odpowiada ustawowemu wejściu aktu prawnego w życie - jako zgodny z art. 5 u.o.a.n. Wyeliminowanie wskazanego określenia usunie istotne naruszenie prawa z treści § 4 uchwały. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uchylenia całej zaskarżonej uchwały wobec czego w pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.