II SA/Sz 916/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Właścicieli Nieruchomości "[...]" w M. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie M. w rejonie ulic: [...] postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej wpis sądowy w kwocie [...]zł (słownie: [...]).

Stowarzyszenie Właścicieli Nieruchomości [...] w M., reprezentowane przez adwokata, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębie M. w rejonie ulic: [...]. Do skargi załączono m.in.: regulamin Stowarzyszenia, pismo z dnia 22 czerwca 2022 r. stanowiące wniosek o zmianę uchwały Rady Gminy nr [...] podpisane przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia M. G. oraz odpowiedź organu na ww. wezwanie udzieloną pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. Zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2023 r. Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej o wykazanie, że przed wniesieniem skargi do Sądu Stowarzyszenie wyczerpało środek zaskarżenia w postaci skierowania do Rady Gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa podpisanego przez wszystkich członków bądź wykazanie, że M. G., który podpisał w imieniu Stowarzyszenia pismo z dnia 22 czerwca 2022 r. zatytułowane "wniosek o zmianę uchwały Rady Gminy nr [...]", był wówczas prezesem Stowarzyszenia i posiadał umocowanie (pełnomocnictwa) do działania w imieniu pozostałych członków Stowarzyszenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania, pod rygorem uznania, że strona skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpała środka zaskarżenia, co skutkować będzie odrzuceniem skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że wnioskiem z dnia 22 czerwca 2022 r. o zmianę uchwały wystąpił M. G. - Prezes (Przewodniczący) Zarządu Stowarzyszenia, zaś złożenie wniosku w tym zakresie nie wymagało podpisu wszystkich członków Stowarzyszenia, skoro w myśl § 19 regulaminu przedstawicielem reprezentującym Stowarzyszenia jest Przewodniczący (Prezes) Zarządu Stowarzyszenia. Burmistrz pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. poinformował o braku podstaw do zmiany spornej uchwały, a tym samym zostały wyczerpane środki zaskarżenia. Dodatkowo pełnomocnik podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli stronie nie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935 - dalej "ustawa zmieniająca") – tj. z dniem 1 czerwca 2017 r. – modyfikacji uległy przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a.") dotyczące wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730 - dalej "u.s.g."). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. ustawy o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Z przytoczonej regulacji intertemporalnej wynika wprost, że w sprawach dotyczących aktów organów gminy (w tym uchwał), nowa regulacja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie tylko w stosunku do takich aktów, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2017 r. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 23 czerwca 2016 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Natomiast powołana przez pełnomocnika strony skarżącej treść art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego po wskazanej nowelizacji i dotyczy skarg na decyzję, a nie uchwały. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei według art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy bez wyczerpania trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia, skutkuje odrzuceniem skargi przez ten sąd jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W świetle powołanych przepisów stwierdzić należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi przesłankę dopuszczalności skargi na uchwałę podjętą przed dniem 1 czerwca 2017 r. Wezwanie takie może być wniesione do właściwego organu w każdym czasie, ale dopiero jego dokonanie otwiera drogę do kontroli sądu administracyjnego nad zaskarżoną uchwałą. Jednakże, aby takie wezwanie mogło wywrzeć jakiekolwiek skutki prawne (w tym procesowe) musi być ono skutecznie wniesione, tj. bez braków formalnych. Pozbawione skuteczności wezwanie nie może być uznane za spełniające warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez stronę. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie badanej sprawy, gdyż nie sposób uznać, aby powołane przez Stowarzyszenie pismo z dnia 22 czerwca 2022 r. stanowiło należycie (skutecznie) wniesione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 2261 – dalej "p.s.") stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. W myśl ust. 2 powołanego powyżej artykułu osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określający w szczególności nazwę stowarzyszenia zwykłego, cel lub cele, teren i środki działania, siedzibę, przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd, zasady dokonywania zmian regulaminu działalności, sposób nabycia i utraty członkostwa, a także sposób rozwiązania stowarzyszenia zwykłego. Ponadto jak stanowi art. 41a ust. 1 p.s. stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Jednakże w myśl ust. 2 ww. artykułu podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że choć stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Podkreśla się także, że właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki NSA z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3742/18, z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1157/17, z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2525/12 czy z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2966/12, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższego wynika zatem, że dla swej skuteczności zgłoszone wezwanie w imieniu stowarzyszenia zwykłego wymagało albo podpisania przez wszystkich członków Stowarzyszenia, albo też wykazania się przez wnoszącego je przedstawiciela pełnomocnictwem do tej czynności, udzielonym przez pozostałych członków (por. postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OZ 356/16, dostępne j.w.). Tymczasem pismo z dnia 22 czerwca 2022 r. zostało podpisane wyłącznie przez ówczesnego Prezesa Zarządu i pomimo skierowanego do pełnomocnika Stowarzyszenia wezwania nie wykazano, aby posiadał on umocowanie do działania w imieniu pozostałych członków Stowarzyszenia. W rezultacie przyjąć trzeba, że skarżące Stowarzyszenie nie wyczerpało środka zaskarżenia w postaci wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 101 ust.1 u.s.g., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, co z kolei uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie wpisu.