II SA/Sz 85/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy U. M. na rok [...] oddala skargę.

Dnia 31 marca 2022 r. Rada Gminy Ustronie Morskie podjęła uchwałę nr XLVII/361/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ustronie Morskie na rok 2022, która następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 15 kwietnia 2022 r. pod poz. 1823. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Kołobrzegu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator jednocześnie zarzucił Radzie istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572, zwanej dalej: "u.o.z.") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do wydania uchwały i dokonanie nieuprawnionej modyfikacji, polegającej na przyjęciu w § 5 uchwały, iż odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu gminy Ustronie Morskie zajmuje się Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji w Ustroniu Morskim, w przypadku gdy realizacja zadania określonego w treści art. 11 a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 11a ust. 4 u.o.z., może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt; 2. art. 11 ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez niezrealizowanie upoważnienia ustawowego stanowiącego, że Program obejmuje w szczególności przepisy dotyczące obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt i nieuregulowanie tej kwestii w Programie przez Radę Gminy Ustronie Morskie; 3. art. 11 a ust. 2 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, zwanej dalej: u.s.g."), w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej do wydania uchwały i dokonanie nieuprawnionej modyfikacji, polegającej na wskazaniu w § 15 ust. 3 Programu, że gmina finansuje całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wolno żyjących, bezdomnych, a także posiadających właściciela w przypadkach, gdy kontakt z nim jest niemożliwy, a zwierzę wymaga natychmiastowej pomocy, w sytuacji gdy z treści art. 11 a ust. 2 pkt 8 u.o.z. wynika, że Program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych - generalnie - z udziałem zwierząt, nie zaś jedynie z udziałem zwierząt wolno żyjących, bezdomnych, a także posiadających właściciela; 4. art. 11 a ust. 5 u.o.z. poprzez niezrealizowanie upoważnienia ustawowego, polegającego na niewskazaniu konkretnych sposobów wydatkowania kwot przeznaczonych na realizację celów programu określonych w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że wskazany w § 5 Programu przepis stanowiący, iż odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu gminy Ustronie Morskie zajmuje się Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji w Ustroniu Morskim - istotnie narusza prawo, bowiem realizacja zadania związanego z odławianiem bezdomnych zwierząt, zgodnie z treścią art. 11 a ust. 3 u.o.z. może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W ocenie Prokuratora - Rada przekroczyła delegację ustawową do wydania uchwały, dokonując nieuprawnionej modyfikacji tego przepisu i tym samym istotnie naruszyła prawo. Podkreślił, że przyjęty przepis nie jest jasny i konkretny, bowiem nie wskazano, gdzie będą odławiane bezdomne zwierzęta, w sytuacji gdy, z treści art. 11 ust. 3 u.o.z. wynika, iż zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Dodatkowo Prokurator zarzucił, że Rada nie zawarła uregulowania związanego z obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zwrócił uwagę, że co prawda w § 3 ust. 1 pkt e Programu wskazano, iż jego realizacja obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację każdego zwierzęcia umieszczonego w schronisku. Nie wskazano jednak jaki podmiot leczniczy wykona wskazane zabiegi, w jakich okolicznościach i jakie istnieją przeciwskazania do ich wykonania, albowiem nie wszystkie zwierzęta mogą zostać poddane tym zabiegom, choćby z uwagi na swój stan zdrowia, czy wiek. W dalszej części skargi zwrócono uwagę, że stosownie do § 15 ust. 3 Programu - gmina finansuje całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wolno żyjących, bezdomnych, a także posiadających właściciela w przypadkach, gdy kontakt z nim jest niemożliwy, a zwierzę wymaga natychmiastowej pomocy, w sytuacji gdy z treści art. 11 a ust. 2 pkt 8 u.o.z. wynika, że program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych - generalnie - z udziałem zwierząt, nie zaś jedynie z udziałem zwierząt wolno żyjących, bezdomnych, a także posiadających właściciela. Treść przepisu wskazuje na to, iż całodobowa opieka weterynaryjna może nie obejmować zdarzeń drogowych z udziałem np. dzikich zwierząt. Powyższe stanowi o tym, że Rada przekroczyła delegację ustawową do wydania uchwały i dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Nadto Prokurator wskazał, że w myśl § 4 Programu na realizację zadań wskazanych w § 3 ust. 1, gmina przeznacza z budżetu środki w wysokości 25.000 zł. Odwołując się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych podniósł, że z literalnego brzmienia art. 11 a ust. 5 u.o.z. wynika, że samo wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu nie jest wystarczające, gdyż regulacja winna również obejmować sposób wydatkowania tych środków. Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Tymczasem, zdaniem Prokuratora, w Programie nie zostały przewidziane środki finansowe na zadania związane z odławianiem bezdomnych zwierząt, usypianiem ślepych miotów, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, częściowo również w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ustronie Morskie, reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Ustronie Morskie z dnia 31 marca 2022 r., nr XLVII/361/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ustronie Morskie na rok 2022 (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2022 r. poz. 1823, dalej: "Program"). Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 572, dalej: "u.o.z."). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Prokurator zarzucił prawodawcy lokalnemu przekroczenie delegacji ustawowej i dokonanie nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 11a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 11a ust. 4 u.o.z., wyrażające się przyjęciem w § 5 zaskarżonego aktu, że odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu gminy Ustronie Morskie zajmuje się Gminny Ośrodek Sportu i Rekreacji w Ustroniu Morskim. Zdaniem Prokuratora, realizacja zadania polegającego na odławianiu bezdomnych zwierząt może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Stanowisko zaprezentowane przez Prokuratora odnośnie do § 5 nie jest trafne. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Program reguluje w szczególności kwestię odławiania bezdomnych zwierząt, zaś w myśl art. 11a ust. 4 ww. ustawy realizacja tego zadania może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Z brzmienia powyższych przepisów wynika jedynie możliwość wykonania tego zadania przez podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt, która nie wyklucza jego realizacji przez inne podmioty, w tym również nieprowadzące schronisko dla zwierząt. Właśnie taka sytuacja jak opisana w drugim przypadku została przewidziana w § 5 Programu, w którym zajęcie się kwestią odławiania bezdomnych zwierząt powierzono Gminnemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w Ustroniu Morskim. Nie można ponadto zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora jakoby przepis § 5 uchwały nie był jasny i konkretny, wobec niewskazania w nim, miejsca gdzie będą odławiane bezdomne zwierzęta. Należy jeszcze raz podkreślić, że stosownie do zapisów ustawy o ochronie zwierząt obowiązek Rady Gminy określony w art. 11 ust. 1 dotyczący m.in. wyłapywania bezdomnych zwierząt jest realizowany w drodze uchwały – programu, który powinien obejmować w szczególności kwestię odławiania bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.) oraz wskazywać podmiot, któremu zostanie powierzona realizacja tego zadania (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Jak wynika z treści § 5 obowiązek ten został przez prawodawcę lokalnego wykonany, a zarzut Prokuratora w tym zakresie należało uznać za niezasadny. Podobnie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu Prokuratora dotyczącego niezrealizowania upoważnienia ustawowego stanowiącego o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Zauważyć bowiem należy, że w § 3 ust.1 lit. e uchwały prawodawca lokalny podał, iż realizacja programu obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację każdego zwierzęcia umieszczonego w schronisku dla zwierząt. W ocenie Sądu nie zasługuje na uznanie również argumentacja Prokuratora podważająca zgodność z prawem § 15 ust. 3 Programu, zgodnie z którym gmina finansuje całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wolno żyjących, bezdomnych, a także posiadających właściciela w przypadkach, gdy kontakt z nim jest niemożliwy, a zwierzę wymaga natychmiastowej pomocy. Zdaniem Prokuratora przyjęte rozwiązanie przekracza delegację ustawową oraz stanowi o nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 8 u.o.z., zgodnie z którym program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a nie tylko z udziałem zwierząt wskazanych w zaskarżonym akcie, tj. wolno żyjących, bezdomnych, a także posiadających właściciela. Nie można przy tym można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze jakoby przepis § 15 ust. 3 wskazywał na to, że całodobowa opieka weterynaryjna nie obejmowała zdarzeń drogowych z udziałem dzikich zwierząt. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego (Wydawnictwa Naukowego PWN, Warszawa 2011r., k. 180) pod pojęciem "zwierząt dzikich" należy rozumieć zwierzęta: nieoswojone, niehodowlane, czyli właśnie wolno żyjące. Zdaniem Sądu, wymienienie w treści § 15 ust. 3 Programu zwierząt: wolno żyjących, bezdomnych, a także posiadających właściciela stanowi o prawidłowo zrealizowanej delegacji ustawowej przyjętej w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., gdyż w kwestionowanym przepisie prawodawca lokalny przewidział i wymienił wszystkie sytuacje z udziałem wszystkich rodzajów zwierząt. Sąd nie podzielił także zarzutów Prokuratora odnoszących się do niewskazania konkretnych sposobów wydatkowania kwot przeznaczonych na realizację celów Programu. Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (zob. wyroki NSA z: dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22, z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, publ. na stronie www.orzreczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 427/22) podał, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotne naruszenie prawa między innymi określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Rada w § 4 ust. 1 Programu ustaliła ogólną kwotę 25 000 zł na realizację zadań, a następnie określiła w punktach wysokość środków i sposób finansowania poszczególnych zadań. Taki sposób zredagowania zaskarżonego przepisu stanowi o tym, że Rada wskazała wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, jak również sposób wydatkowania tych środków. Niezależnie od powyższego należy mieć przy tym na względzie, że uchwała dotyczyła roku 2022 i obowiązywała do końca tego roku, którą to okoliczność Prokurator winien uwzględnić przy ocenie celowości wnoszenia skargi na ten akt prawa miejscowego dnia 20 grudnia 2022 r., która wpłynęła do organu w dniu 27 grudnia 2022r., czyli na 4 dni przed utratą przez niego mocy obowiązującej. Nadto Sąd zauważa, iż niektóre zarzuty odnoszące się do legalności zaskarżonej uchwały nie mogły zostać uwzględnione chociażby z tego powodu, iż zastosowanie wszystkich uregulowań wymienionych przez Prokuratora prowadziłoby do nadmiernej kazuistyki skarżonego aktu prawa miejscowego. Warto również wziąć pod uwagę, że ustawodawca formułując delegację ustawową do podjęcia uchwały posłużył się pojęciem "w szczególności" co oznacza, że regulacje odnoszące się do programu zapobiegania bezdomności zwierząt stanowią katalog otwarty i stąd też podjęcie tak szerokiej polemiki w odniesieniu do zawartości uchwały nie ma racjonalnego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.