II SA/Sz 84/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 26 listopada 2025 r. nr WOA.7721.124.2025.ASt w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargę.

Decyzją z dnia 15 września 2025 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał P. G. (dalej: "Inwestor" lub "Skarżący") wykonanie robót budowlanych obejmujących: 1. rozbiórkę obiektu budowlanego: sali konsumpcyjnej wraz z barem, powstałego w ramach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa ogrodu zimowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb nr [...] w M.", 2. przywrócenie poprzedniego stanu istniejącego budynku pensjonatu o oznaczeniu geodezyjnym i [...] poprzez odtworzenie rozebranej frontowej werandy w poziomie sutereny. Organ wskazał, iż dokładną lokalizację elementów przeznaczonych do rozbiórki przestawiono na szkicu graficznym, natomiast elementów przeznaczonych do przywrócenia do poprzedniego stanu przedstawiono na archiwalnej dokumentacji fotograficznej i szkicu graficznym, stanowiącym załączniki do decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: "ZWINB" lub "organ odwoławczy"), decyzją z 26 listopada 2025 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 z późn. zm., dalej; "Prawo budowalne") i nakazał Skarżącemu jako inwestorowi robót budowlanych realizowanych z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 30 stycznia 2020 r. o pozwoleniu na budowę - przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie stanu faktycznego sprzed wydania przez Starostę Powiatu [...] ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 stycznia 2020 r., a więc poprzez: rozbiórkę zrealizowanego obiektu budowlanego (tj. sali konsumpcyjnej wraz z barem) i przywrócenie poprzedniego stanu istniejącego budynku pensjonatu o i oznaczeniu geodezyjnym i [...] (poprzez odtworzenie rozebranej frontowej werandy w poziomie sutereny). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmujące "Budowę ogrodu zimowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb nr [...] w M.". W dniu 13 października 2022 r. PINB w K. przeprowadził kontrolę robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], z której sporządził stosowny protokół w którym opisano zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego obejmujące: - zmianę posadowienia budynku z płyty żelbetowej na ruszt drewniany, - zmianę usytuowania budynku - obiekt znajduje się w zbliżeniu do granicy działki nr [...] w odległości około ca 30 cm. a także prawdopodobnie frontem (słupami podtrzymującymi okap) na terenie działki drogowej [...], - wewnątrz budynku dokonano zmiany aranżacji pomieszczeń, od strony działki [...] zwiększono odległość do 4,60 m, - zmiana wymiarów budynku z 16,24 x 7,41 m na ca. 17,20 x 7,30 m, - zmiana wysokości budynku z projektowanej w kalenicy 3,55 m do 3,72 m, - budynek został powiązany z istniejącym budynkiem niemieszkalnym, - zmieniono funkcję budynku na salę konsumpcyjną z barem. PINB w K. , po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego podczas powyższej kontroli i naniesieniu wymiarów zrealizowanego obiektu budowlanego na kserokopię zatwierdzonego projektu budowlanego, stwierdził, że słupy podtrzymujące okap dachu wykraczają: na długość ca 0.47m poza obowiązującą linię zabudowy, a także poza granicę działki nr [...] i znajdują się na działce drogowej nr [...] obręb [...] M.. W trakcie ustalania stanu faktycznego PINB w K. organ uzyskał także informację z Urzędu Miejskiego w M., że okap wybudowanego budynku znajduje się nad pasem drogi i zajmuje obszar ciągu pieszo - rowerowego o pow. 27,03, m, co z wyliczeń organu powiatowego przekłada się na wysięg okapu wynoszący ca 1,57m. W oparciu o powyższe ustalenia PINB w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. nakazał Inwestorowi sporządzenie, w terminie do dnia 31 lipca 2023 r., projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego. Na wniosek inwestora, postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r., PINB w K. zmienił powyższą decyzję w zakresie terminu jej wykonania, wyznaczając nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 marca 2024 r. Kolejny wniosek Inwestora o zmianę ww. terminu na dzień 13 grudnia 2024 r. został załatwiony odmownie, postanowieniem organu powiatowego z dnia 28 maja 2024 r. Pomimo upływu terminu Inwestor nie przedłożył organowi powiatowemu projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W tym stanie rzeczy PINB w K. wydał opisaną na wstępie decyzję nakazującą Inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego oraz przywrócenie poprzedniego stanu istniejącego budynku pensjonatu. Rozpatrując odwołanie, po przywołaniu art. 36a ust. 1 Prawa budowalnego, ZWINB wskazał, że pomiary dokonane przez organ powiatowy wykazały, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu związane jest ze: zwiększeniem długości budynku z 16,24 do ca 17.20 m, tj. o około 5,9%, zmianą wysokości budynku z projektowanej 3,55 m na 3,72 m, tj. około 4,8%, zwiększeniem obszaru oddziaływania budynku poprzez lokalizację budynku w odległości ca 30 cm od granicy z dz. nr [...], lokalizacją okapu budynku w granicach pasa drogowego ulicy [...], zmianą zamierzonego sposobu użytkowania budynku z ogrodu zimowego na salę konsumpcyjną z barem, co stanowi również niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie funkcji budynku. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla wolno stojącego parterowego ogrodu zimowego budowanego przed istniejącym dwukondygnacyjnym budynkiem zakwaterowania turystycznego, tymczasem w rzeczywistości zrealizowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego budynku pensjonatowego. Nadto Inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym, w ocenie organu Inwestor popełnili samowolę budowlaną przy budowie ogrodu zimowego polegającą na odstąpieniu, w sposób istotny, od zatwierdzonego decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. projektu budowlanego. Po opisaniu przebiegu dotychczasowego postepowania, w tym rozstrzygnięć wydanych przez organ I instancji, organ odwoławczy wskazał, że Inwestor pomimo upływu dziewiętnastu miesięcy od zmienionego terminu (od wyznaczenia pierwszego terminu upłynęły ponad dwa lata), nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z dnia 28 lutego 2023 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ Inwestor nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego, zatem, w świetle powyższego, zasadnym jest rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który obliguje organ do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Mając do wyboru jedno z trzech rozstrzygnięć wskazanych w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, organ odwoławczy, mając na względzie zebrany materiał dowodowy, nie może wydać ani decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych, ani decyzji o przywróceniu poprzedniego stanu ogrodu zimowego w zakresie doprowadzenia go do zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia 30 stycznia 2020 r. i następnymi, z kilku względów. Mianowicie: - zatwierdzony projekt budowlany naruszał wymagania obowiązujących przepisów w zakresie odległości ścian budynku od granic sąsiednich nieruchomości, - zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie ogrodu zimowego w kolizji z istniejącym budynkiem pensjonatowym, przy czym projekt nie przewidywał rozbiórki ani przebudowy istniejącego pensjonatu, poza tym zatwierdzony projekt budowlany nie odpowiada warunkom określonym w decyzji Burmistrza M. z dnia 25 marca 2016 r. o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budowy wolnostojącego parterowego ogrodu zimowego budowanego przed istniejącym dwukondygnacyjnym budynkiem zakwaterowania turystycznego, - zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie ogrodu zimowego nad instalacją gazową, co stanowiło naruszenie strefy kontrolowanej instalacji, - w miejscu lokalizacji ogrodu zimowego wg zatwierdzonego projektu budowlanego obecnie znajduje się kolejna samowola budowlana - w stosunku do której prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne, - zatwierdzony projekt budowlany obejmował wykonanie obiektu budowlanego kategorii VIII, gdzie obiekt będący przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę spełniał definicję budynku. Wywiedziono, że organ wydając decyzję administracyjną nie może sankcjonować naruszeń przepisów Prawa budowlanego, a tym samym nie może wydać decyzji, która miałaby na celu odtworzenie obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale w sposób naruszający przepisy. Ponadto odtworzenie ogrodu zimowego w sposób zgodny z zatwierdzony projektem budowlanym jest niemożliwe, gdyż w jego miejscu stoi już inny obiekt budowlany. Ponadto przeniesienie przedmiotowego obiektu budowlanego w miejsce, w którym powinien on się znajdować zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym również jest niemożliwe. Tym samym, w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odtworzenie stanu przewidzianego w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia 30 stycznia 2020 r. Dlatego też, w tej konkretnej sprawie, przywrócenie stanu poprzedniego musi polegać na odtworzeniu stanu jaki obowiązywał przed uzyskaniem przez Inwestora pozwolenia na budowę. Zdaniem ZWINB osiągnięciu takiego właśnie celu przyświecało wydanie przez organ powiatowy zaskarżonej decyzji - które to stanowisko organ odwoławczy w pełni podzielił. Organ powiatowy w rozstrzygnięciu swojej decyzji, jednakże pominął fakt, że na konstrukcję art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego składają się de facto trzy dyspozycje połączone alternatywą rozłączną "bądź". Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego, realizując dyspozycję ww. przepisu może wybrać tylko jedną ze wskazanych tam opcji, ale nie dwie czy trzy na raz. Uchybienie to stanowiło podstawę do skorygowania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Przy tym skonkretyzowanie przez organ odwoławczy, na czym polegać ma w niniejszej sprawie przywrócenie stanu poprzedniego, wynika jednie z ograniczeń konstrukcji przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Rozbiórka zrealizowanego obiektu budowlanego (tj. sali konsumpcyjnej wraz z barem) i przywrócenie poprzedniego stanu istniejącego budynku pensjonatu (poprzez odtworzenie rozebranej frontowej werandy w poziomie sutereny) zawiera się właśnie w dyspozycji przywrócenia stanu poprzedniego. Organ odwoławczy wyjaśnił też na czym w jego ocenie polega w badanej sprawie stan poprzedni (o którym mowa w ww. art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego) i dokonując wykładni celowościowej powyższego przepisu uznał, iż w rozpatrywanej sprawie odnosi się on do stanu istniejącego przed dokonaniem zgłoszenia przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, bądź wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - jeżeli w danej sprawie nie jest już możliwe odtworzenie warunków określonych w tym pozwoleniu/zgłoszeniu, lub odtworzenie tych warunków naruszałoby prawo. Odnosząc się do innych zarzutów odwołania ZWINB wyjaśnił natomiast, iż kwestionowana odwołaniem decyzja PINB została wydana w ramach drugiego etapu postępowania naprawczego. Organ w jego toku był zobowiązany sprawdzić wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. nakładającą na Skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia zakreślonym decyzją w terminie projektu budowlanego zamiennego. Bezspornym jest, iż Inwestor takiego obowiązku, pomimo upływu ponad dwóch lat od daty wydania stosownej decyzji nie wykonał, a norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym zakresie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie wykonany został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 lej ustawy. Organ wskazał końcowo, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego charakter związany. Pismem z 9 stycznia 2025 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł skargę na powyższą decyzję domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w K. . Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius i wydanie decyzji pogarszającej sytuację Skarżącego w ten sposób, że organ II instancji nakazując przywrócenie stanu poprzedniego sprzed wydania przez Starotę Powiatu [...] decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 stycznia 2020 r., znak: [...] spowodował dalej idące dla strony skutki niż te które wynikały z zaskarżonej decyzji, bowiem w praktyce decyzja organu uniemożliwia Skarżącemu odtworzenie stanu przewidzianego w projekcie budowlanym zatwierdzonym prawomocną decyzją Starosty [...] z dnia 30 stycznia 2020 r. i kolejnymi, co z kolei nie zostało w ogóle przewidziane w pierwszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 września 2025 r., 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 37b ust. 1 ustawy Prawo budowalne w zw. z art. 8 k.p.a. i nakazanie Skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego sprzed wydania przez Starotę Powiatu Kamieńskiego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 stycznia 2020 r., która to decyzja była prawomocna i nie została stwierdzona jej nieważność a nadto byłoby to niedopuszczalne po upływie 5 lat od jej wydania. W kolejnym piśmie, z dnia 15 maja 2026 r., pełnomocnik Skarżącego uzupełnił zarzuty skargi wskazując na naruszenie przez skarżoną decyzję: 1. art. 104 § 1 k.p.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. z uwagi na przekroczenie przez organ granic rozpoznawanej sprawy i wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, która nie była przedmiotem postępowania, co wyraża się w rozstrzygnięciu w zaskarżonej decyzji kwestii rozbiórki frontowej werandy budynku, mimo że kwestia ta nie była przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania, a tym samym wykracza poza zakres przedmiotowy określony przez organ w sprawie; powyższe narusza granice sprawy administracyjnej wyznaczone przez przedmiot sprawy, a nadto stanowi rażące naruszenie zasady praworządności, zasady legalności, zasady informowania stron, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że wydana została ona z naruszeniem prawa, co skutkować winno jej uchyleniem, zaś naruszenie polegało na oczywiście błędnym zastosowaniu wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane i nałożeniu na Skarżącego obowiązku rozbiórki i przywrócenia do stanu poprzedniego z uwagi na niewykonanie w terminie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego, pomimo tego, że nie istniała podstawa faktyczna uzasadniająca nałożenie przez organ na Skarżącego w ustalonych okolicznościach faktycznych takiego obowiązku, 3. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego poprzez ich błędne zastosowanie w ustalonych okolicznościach faktycznych i nałożenie na Skarżącego obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego, a w istocie nakazanie rozbiórki wykonanego na nieruchomości obiektu, mimo że powyższy obowiązek rozbiórki został nałożony na skarżącego bez wcześniejszego ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem w drodze zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, zaś obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego (bądź rozbiórki) może zostać zastosowany dopiero po wyczerpaniu możliwości przewidzianych art. 51 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowalnego, 4. art. 107 § 3 k.p.a., art.11 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego i wyprowadzenie wniosków z niego niewynikających co doprowadziło do błędnego uznania, iż wykonane na nieruchomości Skarżącego roboty budowlane i obiekt budowlany nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, 5. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. na skutek tego, że organ II instancji nie dostrzegł, że postępowanie przed organem I instancji w sprawie powinno być zawieszone co najmniej do połowy marca 2024 r., a więc do czasu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję z dnia 22 lutego 2024 r nr [...] o warunkach zabudowy, co niewątpliwie miałoby niebagatelny wpływ na dokonaną przez organ I instancji ocenę zawinienia Inwestora w zakresie niewykonania w terminie obowiązku nałożonego decyzją PINB w zakresie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, że uwagi na to, że okres obligatoryjnego zawieszenia postępowania w ogóle nie powinien być liczony do upływu terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zakreślonego inwestorowi ostatecznie do dnia 15 marca 2024 r., 6. naruszenie przepisów poprzez zmianę przez organ II instancji kwalifikacji stanu faktycznego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, które de facto nie opiera się na art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, lecz na art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w konsekwencji stwierdzenia braku możliwości legalizacji wykonanego na nieruchomości obiektu. Wskazując na powyższe zawnioskowano o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia 26 listopada 2025 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 15 września 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nadto pełnomocnik Skarżącego zawnioskował o przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj.: decyzji z dnia 22 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy oraz kopi projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego warunki określone w decyzji z dnia 22 lutego 2024 r. Zawnioskowano też dodatkowo o stwierdzenie nieważności: decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 litego 2023 r. w sprawie nałożenia na Inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 lipca 2023 r., projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 grudnia 2023 r w sprawie zmiany decyzji z dnia 28 lutego 2023 r. w sprawie nałożenia na Inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 lipca 2023 r Stanowisko skarżącego zostało rozwinięte w obszernym uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu pełnomocnik Skarżącego i Skarżący podtrzymali swoje wcześniejsze stanowisko oraz wnioski dowodowe. Sąd dopuścił dowód z przedłożonych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 132 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowalnego, który po uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowalnego nakazał inwestorowi robót budowlanych zrealizowanych z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie stanu faktycznego sprzed wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę rozbiórkę zrealizowanego obiektu budowlanego (tj. sali konsumpcyjnej wraz z barem) i przywrócenie poprzedniego stanu istniejącego budynku pensjonatu poprzez odtworzenie rozebranej frontowej werandy w poziomie sutereny. W sprawie nie jest sporne, iż sala konsumpcyjna wraz z barem na działce inwestycyjnej powstała w ramach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego pn. "Budowa ogrodu zimowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb nr [...] w M.". W ocenie Sądu nie ulega też wątpliwości, iż najpóźniej od daty oględzin nieruchomości przez organ nadzoru budowalnego w dniu 13 października 2022 r. odzwierciedlonych w stosownym niezakwestionowanym przez stronę protokole, Inwestorowi było wiadome, że w toku realizacji robót budowanych na jego nieruchomości doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego w dniu 30 stycznia 2020 r. projektu budowalnego. Ustalone odstępstwa polegały między innymi na: powiązaniu wybudowanego budynku z istniejącym budynkiem niemieszkalnym, zmianie posadowienia budynku, zmianie przewidzianej płyty żelbetowej na ruszt drewniany, zmianie usytuowania budynku jego wymiarów oraz wysokości. Powyższe odstępstwa mają niewątpliwe charakter istotny, a zatem uzasadnione było wszczęcie postepowania administracyjnego w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wymagane działania Inwestora w tym zakresie zostały wyraźnie określone przez organ nadzoru budowalnego w ostatecznej decyzji 28 lutego 2023 r., w której zobowiązano Skarżącego do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu budowlanego zamiennego. Nie jest też sporne, iż przez cały tok postepowania administracyjnego - i to zarówno przed organem powiatowym jak i organem wojewódzkim - Skarżący nie przedłożył organowi projektu budowalnego zamiennego. Wskazywał jedynie na zlecenie jego wykonania. Skarżący w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego powoływał się też na okoliczności związane z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym - jak wynika z przedłożonej przez Skarżącego decyzji Burmistrza M. o warunkach zabudowy - z wnioskiem o jej wydanie Inwestor wystąpił w dniu 18 stycznia 2024 r., a zatem prawie 12 miesięcy od wydania decyzji zawierającej nakaz przedłożenia dokumentów umożlwiających legalizację wzniesionego obiektu. Warto też dostrzegać, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana 22 lutego 2024 r., a więc w terminie około miesiąca od wystąpienia ze stosownym wnioskiem przez Skarżącego. W świetle podnoszonej przez Skarżącego argumentacji, dotyczącej daty wydania decyzji o warunkach zabudowy, jako ściśle związanej z możliwością opracowania projektu budowalnego zastępczego, należy stwierdzić, iż data jej wydania była skutkiem z długotrwałej bierności Inwestora, nie zaś efektem wadliwości działania organu gminy orzekającego o warunkach zabudowy. Na marginesie warto dostrzegać, iż przedłożony przez pełnomocnika Skarżącego dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego projekt budowlany zamienny jest datowany na "luty 2024 r." (zob. tabela na stronie tytułowej projektu budowalnego, w pozycji "data"). Nie sposób stwierdzić z jakich przyczyn Skarżący zamiast przedłożyć organowi nadzoru budowalnego ów dokument celem umożliwienia zakończenia postępowania naprawczego, występował po raz kolejny o przedłużenie terminu na przedłużenie wymaganej decyzją dokumentacji umożlwiającej legalizację. W świetle powyższego podobnie niezrozumiałe jest twierdzenie Skarżącego na etapie postępowania odwoławczego, że "projekt jest zaawansowany na 70%". Na marginesie, dokonując oceny przedkładanego Sądowi dowodu warto dostrzec, że taki projekt jest obligatoryjnie uzgadniany z właściwymi podmiotami i instytucjami. Skoro do okazywanego dokumentu nie dołączono stosownych uzgodnień nie sposób stwierdzić, aby ów dokument w okazanym aktualnie kształcie mógł być podstawą legalizacji robót objętych postępowaniem organów nadzoru budowalnego. Dostrzeżenie powyższego czyni w szczególności nieuzasadnionymi twierdzenia strony skarżącej dotyczące braku wydłużenia terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Co do zasady takie przedłużenie terminu jest możliwe, ale jednie w sytuacjach uzasadnionych, za które nie można uznać długotrwałej bierności Inwestora. Rolą Inwestora oczekującego wydłużenia wyznaczanego mu decyzją terminu jest wykazanie obiektywnych okoliczności powodujących niemożność wykonania nałożonych obowiązków w zakreślonym pierwotnie terminie. Nadto twierdzenia o skutkach braku formalnego wydłużenia terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów jawią się tym bardziej niezasadnymi, iż mimo upływu wyznaczonego terminu organ I instancji (31 marca 2024 r.) nie wydawał decyzji do 15 września 2025 r. Tym samym nic nie stało na przeszkodzie przedłożeniu w okresie kilkunastu "dodatkowych" miesięcy posiadanych przez Inwestora dokumentów do czasu wydania decyzji zarówno przez organ I a nawet II instancji. Należy podkreślić, iż przeprowadzenie procesu naprawczego czy też legalizacyjnego jest prawem a nie obowiązkiem Inwestora. Dla realizacji takiego prawa wymagane jest współdziałanie Inwestora z organem nadzoru budowlanego. To Inwestor, a nie organ, a w ostatecznym rozrachunku podatnicy, winien ponosić skutki zaniedbań w toku procesu budowalnego i to Inwestor ostatecznie decyduje czy zamierza skorzystać z możliwości legalizacji swojej inwestycji (z czym zwykle wiąże się konieczność poniesienia opłaty legalizacyjnej oraz inne koszty) czy też nie jest realnie zainteresowany takim rozwiązaniem. Co do zakresu orzekania w rozpatrywanej sprawie prowadzonej w przedmiocie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, w ocenie Sądu, prawidłowy i adekwatny jest wskazany w skarżonej decyzji zakres wymaganych działań tj. rozbiórka obiektu budowlanego: sali konsumpcyjnej wraz z barem a także przywrócenie poprzedniego stanu istniejącego budynku pensjonatu. W tym zakresie przekonujące jest w szczególności należycie uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, iż odtworzenie ogrodu zimowego w sposób zgody z zatwierdzonym projektem budowlanym jest niemożliwe. Także przeniesienie przedmiotowego obiektu budowlanego w miejsce, w którym winien on był się znajdować zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym jest niemożliwe. Również w ocenie Sądu sama rozbiórka obiektu, z uwagi na jego powiązanie z przyległym budynkiem, z pominięciem owego powiązania, byłaby niewystarczająca do stwierdzenia, iż stan poprzedni został przywrócony. Na marginesie warto dostrzegać, iż negując zakres powyższego rozstrzygnięcia Skarżący nie wskazuje żadnych działań, które w inny niż nakazany przez organ sposób pozwoliłyby uzyskać zgodny z prawem stan, tj. przywrócenie stanu pierwotnego. Jeśli chodzi o zarzut skargi dotyczący na ruszenia art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius i wydanie decyzji pogarszającej sytuację Skarżącego to wbrew stanowisku skargi, decyzja organu I instancji nie umożliwiała mu "odtworzenia stanu przewidzianego w projekcie budowlanym zatwierdzonym prawomocną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 30 stycznia 2020 r." Takiej tezie przeczy ujęty w decyzji organu I instancji nakaz rozbiórki sali konsumpcyjnej wraz z barem i przywrócenie poprzedniego stanu istniejącego budynku pensjonatu. Po wykonaniu takich czynności obiekt uzyskałby stan sprzed rozpoczęcia robót budowalnych. Do analogicznych skutków prowadzi wykonanie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Nie może być zatem w tym przypadku mowy o zmianie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, o której mowa w art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy co do zasady podzielił stanowisko i ustalenia organu I instancji oraz ograniczył się do skorygowania rozstrzygnięcia w zakresie wynikającym ze stosowanej podstawy prawnej, co należycie uzasadnił. Co do stanowiska Skarżącego, iż nie istniała podstawa faktyczna uzasadniająca nałożenie przez organ na Skarżącego w ustalonych okolicznościach faktycznych obowiązków oraz bez ustalania czy przedmiotowy obiekt budowlany może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem należy zauważyć, iż powyższe zostało ustalone na pierwszym etapie postępowania naprawczego, zakończonego decyzją ostateczną. Taką decyzja związane są zarówno organy administracji jak i sąd administracyjny. Skarżona decyzja zapała na drugim etapie postępowania naprawczego, w którym rolą organu administracji było sprawdzenie, czy nałożone na Inwestora obowiązki zostały wykonane - i dalej - zastosowanie odpowiednich przepisów związanych z tak poczynionymi ustaleniami. W tym też miejscu należy dostrzec, iż stronie postępowania administracyjnego względem decyzji zapadających na wcześniejszym etapie przysługiwało prawo wniesienia odwołania a także do zainicjowania trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji w postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie oczekiwanie dokonywania oceny dotychczas niekwestionowanych aktów administracyjnych organów nadzoru budowalnego przez sąd administracyjny jest nieuzasadnione. Warto też nadmienić - z uwagi na uzasadnienie skarżonej decyzji - iż rolą organu nadzoru budowlanego nie była ocena projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją. W tym zakresie kategoryczne twierdzenia ZWINB o wadliwości zatwierdzonego przez Starostę projektu budowalnego jawią się jako zbyt daleko idące. Jednak powyższe w ocenie Sądu nie daje podstaw do uchylenia skarżonej decyzji, skoro u jej podstaw legła jasna zasada Prawa budowlanego w myśl, której brak przedłożenia przez podmiot zobowiązany dokumentów wymaganych dla przeprowadzenia postępowania naprawczego skutkuje wydaniem decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W świetle innych ustaleń organów nadzoru budowalnego nie budzi wątpliwości, że zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź sama rozbiórka obiektu wybudowanego przez Inwestora nie prowadziłoby do dorowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jeśli chodzi wskazywany przez stronę skarżącą brak załącznika mapowego, graficznego bądź innego, który choćby orientacyjnie wskazywał na zakres nakazanego odtworzenia, taki załącznik nie jest wymagany przez pracodawcę. W ocenie Sądu treść skarżonej decyzji wraz z jej obszernym uzasadnieniem nie budzi wątpliwości jakie czynności ma wykonać Inwestor. Zresztą treść skargi wskazuje, iż rozstrzygniecie w tym zakresie jest dla niego zrozumiałe a jedynie nie godzi się z jego zakresem. Wbrew twierdzeniom skargi nie sposób się też dopatrzyć wadliwości w postępowaniu organów administracji z uwagi na brak zawieszenia postępowania do czasu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję z dnia 22 lutego 2024 r. o warunkach zabudowy. Nie sposób uznać, aby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nadzoru budowalnego zobowiązując Inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów jest obowiązany wyznaczyć mu taki termin, w którym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Organ reagował też na zgłaszane przez Inwestora potrzeby i wydłużył mu, stosownie do żądania, termin na dokonanie czynności. Jednak nie sposób dopatrzyć się istnienia racjonalnych podstaw do dalszego wydłużania tego terminu. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi ani w zakresie uchylenia nie tym bardziej stwierdzenia nieważności wskazywanych przez stronę skarżącą aktów administracyjnych. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.