II SA/Sz 821/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r., S. J. – B., dalej jako "skarżąca", zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza D. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie podziału działki nr [...], o pow. [...] ha w obrębie Z., gmina D. Skarżąca wywodziła, że zatwierdzenie podziału działki nastąpiło pomimo tego, że geodeta uprawniony sporządzając projekt podziału, uczynił to z naruszeniem prawa, polegającym na zmianie granic działki nr [...] z sąsiednimi działkami. Skarżąca opisała następnie gdzie upatruje błędów w postępowaniu geodety wskazując, że geodeta pominął okoliczność, iż granice działek [...] były już ustalane we właściwym postępowaniu rozgraniczeniowym, które zakończyło się decyzją o rozgraniczeniu. Projekt podziału działki nr [...], sporządzonej podczas tego postępowania dokumentacji nie uwzględnił, co doprowadziło do wydłużenia i poszerzenia działki nr [...] kosztem działki nr [...]. Skarżąca podniosła, że jest następcą prawnym H. J., poprzedniego współwłaściciela działki nr [...], któremu nie zapewniono pełnego udziału w postępowaniu, w szczególności informacji w zakresie jego przedmiotu. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza D. wyjaśniając, że podział nieruchomości gruntowej polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości. Czynność ta nie oddziałuje na sytuację prawną nieruchomości sąsiednich. Prawidłowy podział nieruchomości nie zmienia granic zewnętrznych dzielonej nieruchomości. Organ, po dokonaniu analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, doszedł do przekonania, że podział nieruchomości w niniejszej sprawie został dokonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 – j.t.), dalej jako "u.g.n." i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), dalej jako "rozporządzenie". Podkreślił również, że brak jest jakichkolwiek dowodów, na to że podział wewnętrzny naruszył granice zewnętrzne dzielonej działki. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ po przytoczeniu ustalonego stanu faktycznego, a także przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia, które znalazły w niniejszej sprawie zastosowanie, podzielił stanowisko poprzedniego składu Kolegium, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie podziału. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, stąd też może ono mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja jest w sposób niewątpliwy dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a taka sytuacja w badanej sprawie nie zachodzi. Wyjaśnił również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu ustalenie, czy objęta nim decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, uniemożliwiającą pozostawienie jej w obrocie prawnym, nie jest natomiast "trzecią instancją". S. J. – B., nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1a pkt 5 u.g.n. oraz § 6 ust. 1 – 3 i § 7 rozporządzenia. W uzupełnieniu skargi skarżąca dodatkowo podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 30 ust. 1 u.g.n. oraz § 34 w zw. z § 38 rozporządzenia. Wskazała również na naruszenie przepisów postępowania – art. 64 § 1 k.p.a. i art. 24 ust. 2b pkt 1h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko wskazując, że od 2018 r. jest współwłaścicielką działki nr [...]. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2019 r., poz. 2167 – j.t.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, według powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w świetle którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, natomiast zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Z kolei art. 27 § 1a k.p.a. stanowi, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że przepis art. 27 § 1a k.p.a. został wprowadzony do Kodeksu ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195, poz. 1501). Nowelizacja ta stanowiła realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, w którym stwierdzono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Również Godzi się również zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSP 2/09 uznał, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07. Celem instytucji wyłączenia pracownika jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. C. glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Instytucja ta ma zapewnić stronie maksymalne gwarancje w obiektywnym rozstrzygnięciu sprawy, dlatego też przesłanka wyłączenia pracownika (członka kolegium) nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. W związku z tym ustawodawca uznał, że jej zaistnienie obliguje sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu obarczonego taką wadą prawną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że doszło do naruszenia przytoczonych wyżej przepisów, bowiem rozpatrując wniosek skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. procedowało w składzie: W. B., K. M. i J. M., a ponownie rozpatrując sprawę w składzie: A. W., K. K. i J. M.. Zatem J. M. uczestniczyła w zarówno w wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, jak i w rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, co oznacza, że skład Kolegium rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był wadliwy. Oceny tej nie zmienia fakt, że pozostali dwaj członkowie Kolegium nie brali udziału przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji narusza zatem art. 27 § 1a k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy niemożliwa była merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji i zbadanie zarzutów skargi, która z uwagi na dostrzeżone uchybienie byłaby przedwczesna. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zobowiązane będzie do uwzględnienia powyższych rozważań sądu i wydania decyzji w składzie osobowym nienaruszającym przepisów k.p.a. Na marginesie dodać należy, że wskazanym byłoby uzupełnienie postępowania o dokument potwierdzający prawo skarżącej do działania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.