II SA/Sz 765/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Stara Dąbrowa z dnia 26 września 2025 r. nr XVI/131/2025 w przedmiocie rozpatrzenia protestu wyborczego oraz tożsamej co do treści protestu skargi w sprawie odwołania Sołtysa Sołectwa Kicko I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Stara Dąbrowa na rzecz skarżącej E. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 4 lipca 2025 r., skierowanym do Wójta Gminy S. , E. B. (dalej: "skarżąca") wniosła protest przeciwko ważności referendum w sprawie odwołania Sołtysa [...], przeprowadzonego w dniu 30 czerwca 2025 r. Skarżąca podniosła, że według Statutu Sołectwa [...] karty do głosowania komisja wydaje na podstawie spisu wyborców sporządzonego na podstawie ewidencji ludności. Tymczasem komisja wydawała karty jedynie na podstawie ogólnej liczby mieszkańców sołectwa, a wymagany imienny spis wyborców nie był sporządzony przez urząd gminy. Nie dokonano weryfikacji czy osoby głosujące posiadają meldunek w Sołectwie [...], co narusza zasady głosowania i rodzi podejrzenie udziału osób nieuprawnionych. Skarżąca zwróciła również uwagę na niewystarczające i spóźnione zawiadomienie o referendum, bowiem informacja w tym przedmiocie została wywieszona na tablicy ogłoszeń w dniu 26 czerwca, tj. 4 dni przed jego przeprowadzeniem, bez dodatkowego informowania mieszkańców drogą elektroniczną, ustnie ani poprzez zebranie wiejskie. Tak krótkie i ograniczone zawiadomienie nie zapewniało dostatecznej jawności ani równego dostępu do informacji, co mogło wpłynąć na frekwencję i wynik głosowania. Skarżąca wskazała, że w dniu referendum obecny był Wójt Gminy S. , któremu osobiście, jako radna, zgłosiła powyższe nieprawidłowości, jednak jej zastrzeżenia zostały zignorowane. Ponadto brak jest dokumentacji potwierdzającej, że osoby głosujące były weryfikowane zgodnie z ewidencją ludności. Nie istnieje lista podpisów osób, które pobrały karty do głosowania. Uchwałą Nr XVI/131/2025 z dnia 26 września 2025 r. Rada Gminy S. (dalej: "Rada Gminy", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: "u.s.g.") oraz § 24 ust. 4 Statutu Sołectwa [...], stanowiącego załącznik do uchwały nr XLV/431/2022 Rady Gminy S. z dnia 21 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy S. (Dz. Urz. Woj. Z. z 2023 r. poz. [...], dalej: "Statut"), oddaliła ww. protest stwierdzając, że nie nastąpiło naruszenie procedury wyborczej określonej w Statucie. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że w zebraniu wiejskim Sołectwa [...], które odbyło się w dniu 30 czerwca 2025 r. wzięło udział 91 mieszkańców sołectwa z 299 uprawnionych do udziału w głosowaniu. Wydano 86 kart do głosowania. W zorganizowanym głosowaniu za odwołaniem Sołtysa [...] zagłosowało 38 mieszkańców, natomiast przeciwko 48 mieszkańców Sołectwa [...] W oparciu o powyższe, komisja skrutacyjna ustaliła, że nie nastąpiło odwołanie Sołtysa [...]. Rada Gminy wskazała, że zgodnie z postanowieniami § 25 ust. 7 w zw. z § 16 ust. 4 Statutu do dokonania ważnego odwołania sołtysa wymagana jest osobista obecność co najmniej 20% uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców sołectwa. Wobec powyższego jedyną przesłanką przyznania czynnego prawa wyborczego w ramach głosowania nad odwołaniem sołtysa jest okoliczność zamieszkiwania na terenie sołectwa. Zgodnie z postanowieniami art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych organ wskazał, że okoliczność zameldowania nie potwierdza faktu zamieszkiwania na określonym terytorium. Wobec tego Rada Gminy uznała, że warunkiem udziału w głosowaniu w sprawie odwołania Sołtysa [...] było zamieszkiwanie na terenie Sołectwa [...], co determinowało wydanie karty do głosowania. Lista obecności sporządzona na zebraniu wiejskim Sołectwa [...] z dnia 30 czerwca 2025 r. potwierdza ilość wydanych kart do głosowania oraz tym samym osób uprawnionych do udziału w głosowaniu. Weryfikacja prawa wyborczego następowała na bieżąco w momencie wydawania kart do głosowania, przez powołaną do tego komisję skrutacyjną. Komisja dysponowała, przekazaną przez Wójta Gminy S. , informacją o liczbie mieszkańców sołectwa, którzy mogli brać udział w głosowaniu. Odnosząc się do zarzutu terminu ogłoszenia zebrania wiejskiego, którego przedmiot stanowiło odwołanie Sołtysa [...], Rada Gminy wskazała, że zgodnie z § 25 ust. 5 Statutu zebranie wiejskie w celu odwołania sołtysa, zwołuje wójt ustalając miejsce i termin zebrania. Przepis ten nie nakłada na Wójta Gminy S. żadnych wytycznych dotyczących terminu ogłoszenia zebrania wiejskiego. Ogłoszenie zostało podane z odpowiednim wyprzedzeniem, o czym świadczy wysoka frekwencja udziału mieszkańców w zebraniu wiejskim Sołectwa [...]. Ustosunkowując się do zarzutu braku przejrzystości dokumentacji zebrania wiejskiego w sprawie odwołania Sołtysa [...] Rada Gminy stwierdziła, że zarzut ten jest niezasadny. Zebranie wiejskie zostało zwołane w sposób prawidłowy – zgodny z postanowieniami Statutu. Karty do głosowania zostały wydane mieszkańcom sołectwa – zgodnie z listą obecności na zebraniu wiejskim z dnia 30 czerwca 2025 r. Ze złożonych wyjaśnień przez Wójta Gminy S. wynika, że lista mieszkańców biorących udział w głosowaniu nie została przekazana skarżącej z uwagi na ochronę danych osobowych uczestników zebrania. Lista została przekazana komisji skrutacyjnej, która stwierdziła kworum niezbędne do przeprowadzenia głosowania. W związku z powyższym Rada Gminy uznała złożony protest za bezzasadny zgodnie i stosownie do § 24 ust. 4 pkt 2 Statutu go oddaliła. Skargę na powyższą uchwałę złożyła E. B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej Rada Gminy oddalając protest faktycznie zaakceptowała procedurę sprzeczną z obowiązującymi przepisami. Podniosła, że na zebranie wiejskie, którego przedmiotem było odwołanie Sołtysa [...], nie został przygotowany spis wyborców, Wójt posiadał jedynie informację o liczbie zamieszkujących sołectwo i tylko na tej informacji się opierał. Karty do głosowania komisja skrutacyjna wydawała jedynie na podstawie listy obecności sporządzonej w trakcie zebrania. Lista obecności nie zapewniała weryfikacji prawa wyborczego uczestników (nie weryfikowano wieku, zamieszkania, ani ewentualnych wyroków ograniczających prawa publiczne). Ponadto ogłoszenie o zebraniu zostało wywieszone na 4 dni przed jego terminem, co narusza zapisy Statutu oraz przez co nie zapewniono wszystkim mieszkańcom realnej możliwości udziału w zebraniu. Zdaniem skarżącej procedura głosowania została przeprowadzona niezgodnie z prawem miejscowym obowiązującym w gminie, co miało bezpośredni wpływ na ważność wyniku głosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie jej oddalenie. Według organu skarga podlega odrzuceniu, bowiem skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów przemawiających za posiadaniem przez nią interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Owszem skarżąca złożyła protest wyborczy na przeprowadzenie głosowania w sprawie odwołania sołtysa, jednak to nie ona była piastunem organu wykonawczego Sołtysa [...], wobec czego samo głosowanie jej nie dotyczyło. Tym samym nie występują przesłanki uzasadniające przyjęcie, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie rozpatrzenia protestu wyborczego, złożonego w związku z głosowaniem w sprawie odwołania Sołtysa [...]. Nie występuje bezpośredni związek osoby skarżącej z procedurą przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania sołtysa. Jednocześnie Rada Gminy rozpatrzyła złożony przez skarżącą protest wyborczy, stosownie do przyznanych jej kompetencji. Rozstrzygnięcie dotyczące protestu poprzedziło postępowanie wyjaśniające, w tym uzyskanie stanowiska Wójta [...], przedstawienie protestu na posiedzeniu Komisji Rady Gminy, a finalnie podjęcie uchwały nr XVI/131/2025 wraz z uzasadnieniem, w którym wskazano motywy, którymi organ stanowiący kierował się przy rozpatrywaniu protestu. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2025 r. skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała dotyczy rozpatrzenia jej protestu wyborczego. Jako mieszkanka oraz radna Wójt Gminy – Sołectwa [...] oraz uczestniczka zebrania wiejskiego, na którym odbyło się głosowanie na odwołaniem sołtysa, ma bezpośredni interes prawny w tym, aby procedura ta była przeprowadzona zgodnie z prawem i postanowieniami Statutu. Skarżąca wniosła protest wyborczy, który został rozpatrzony negatywnie uchwałą Rady Gminy, a uchwała ta bezpośrednio dotyczy uprawnienia do skutecznego protestu lub udziału w wyborach sołtysa. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa oraz jej interesu prawnego, wynikającego z postanowień Statutu i zasad prawidłowego przeprowadzania zebrań wiejskich. Na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Na pytanie Sądu do pełnomocnika organu czy został sporządzony spis wyborców i ile osób zostało w nim uwzględnionych w oparciu o dane z ewidencji ludności, a ile według kryterium miejsca zamieszkania pełnomocnik wyjaśnił, że fizycznie nie został sporządzony spis wyborców i nie wie jaka była ilość osób uwzględnionych według kryterium zamieszkania, a nie zameldowanych na terenie sołectwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, przedmiot zaskarżonej uchwały należy do sfery spraw z zakresu administracji publicznej, poddanych kontroli sądu administracyjnego. Uchwała rady gminy rozstrzygająca sprawę dotyczącą nieprawidłowości wyborów czy odwołania sołtysa dotyczy bowiem sprawy o charakterze publicznoprawnym i jest podejmowana przez organ samorządu terytorialnego w ramach przyznanych mu kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1590/06; postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2673/11). Ponadto wbrew twierdzeniu organu na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Po pierwsze jej legitymację do zaskarżenia uchwały należy wywodzić ze statusu członka wspólnoty sołeckiej oraz dysponowania czynnym prawem wyborczym. Skarżąca w związku z tym - w świetle art. 11 ust. 1, art. 36 ust. 2 i art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz postanowień Statutu, które zostaną przytoczone poniżej - miała prawo oczekiwać przeprowadzenia procedury odwołania sołtysa w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami określającymi tryb jej przeprowadzenia. Po drugie, przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącej skoro uznaje zgłoszony przez nią protest wyborczy za niezasadny. Regulacja § 24 ust. 1 Statutu wyznacza materialnoprawne uprawnienie do wniesienia takiego protestu, którego celem jest weryfikacja ważności wyborów. Zgodnie z powołanym przepisem protest może wnieść każda osoba uprawniona do głosowania uczestnicząca w zebraniu wiejskim. Skarżąca miała zatem prawo do wniesienia protestu, a co za tym idzie posiadała legitymację procesową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą w przedmiocie (negatywnego) rozpoznania jej protestu. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów ww. przepis należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nieważności uchwały nie stwierdza się, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (np. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 472/20, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Zgodnie z art. art. 11 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Stosownie zaś do treści art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności m.in. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. W związku z tym w rozdziale 4 Statutu uregulowano zasady i tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, a w rozdziale 5 Statutu – zasady i tryb ich odwołania. Zgodnie z § 25 Statutu Sołtys i członkowie Rady Sołeckiej mogą być przez Zebranie Wiejskie odwołani przed upływem kadencji (ust. 1). Zebranie Wiejskie w celu odwołania Sołtysa, Rady Sołeckiej bądź poszczególnych jej członków zwołuje Wójt ustalając miejsce i termin zebrania (ust. 5). Odwołanie Sołtysa, Rady Sołeckiej bądź poszczególnych jej członków następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ich wyborze (ust. 7). Stosownie zaś do § 16 Statutu zebranie Wiejskie, na którym ma być wybrany Sołtys i Rada Sołecka zwołuje Wójt, który w uzgodnieniu z ustępującym Sołtysem ustala dzień, godzinę i miejsce zebrania (ust. 2). Zawiadomienie o zwołaniu Zebrania Wiejskiego dla wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej ustępujący Sołtys podaje do wiadomości mieszkańcom Sołectwa co najmniej na 5 dni przed terminem zebrania poprzez rozplakatowanie na terenie Sołectwa (ust. 3). Do dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest osobista obecność co najmniej 20% uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców Sołectwa (ust. 4). Zebranie Wiejskie otwiera Wójt lub pracownik Urzędu wyznaczony przez Wójta, który przedstawia porządek obrad i cel zebrania oraz zarządza podpisanie listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania (ust. 6). Liczbę uprawnionych do głosowania ustala się na podstawie spisu wyborców sporządzonego przez Urząd Gminy (ust. 7). Stosownie do § 19 ust. 7 Statutu komisja skrutacyjna wydaje karty wyborcom umieszczonym w spisie wyborców. Zarówno z uzasadnienia zaskarżonej uchwały jak i wyjaśnień pełnomocnika na rozprawie wynika, że na potrzebę przeprowadzenia procedury odwołania Sołtysa Sołectwa [...] Urząd Gminy S. nie sporządził spisu wyborców. Komisja skrutacyjna weryfikowała prawo do głosowania "na bieżąco", w oparciu o listę obecności na zebraniu wiejskim w dniu 30 czerwca 2025 r., zaś liczbę mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania ustaliła na podstawie informacji od Wójta Gminy S. . W sposób ewidentny doszło zatem do niedochowania wymogów przewidzianych w § 16 ust. 7 i § 19 ust. 7 Statutu. Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją organu, że z uwagi na fakt, że jedyną przesłanką przyznania czynnego prawa wyborczego w ramach głosowania nad odwołaniem sołtysa jest okoliczność zamieszkania na terenie sołectwa, wystarczające było sporządzenie listy obecności uczestników zebrania wiejskiego. Brak spisu wyborców w istocie powoduje, że weryfikacja czy w głosowaniu wzięły udział osoby do tego uprawnione nie poddaje się kontroli. Podkreślić należy, że statut sołectwa uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 35 ust. 1 u.s.g. przez radę gminy i stanowi akt prawa miejscowego. Jego zapisy nie mogą być dowolnie pomijane czy też korygowane. Z powyższych względów naruszenie wskazanych powyżej przepisów Statutu Sąd uznał za mające charakter istotnego naruszenia prawa. Ponadto Rada Gminy nie zbadała czy został zachowany wymóg informacyjny, wynikający z § 16 ust. 3 Statutu. Rada Gminy błędnie przyjęła, że poza wynikającym z § 25 ust. 5 Statutu obowiązkiem Wójta ustalenia miejsca i terminu zebrania wiejskiego, Statut innych wytycznych dotyczących zwołania zebrania wiejskiego nie przewiduje. Tymczasem z § 16 ust. 3 Statutu, mającego zastosowanie w sprawie na podstawie odesłania wynikającego z § 25 ust. 7 Statutu, jasno wynika, że zawiadomienie o zwołaniu zebrania wiejskiego, którego przedmiotem jest odwołanie sołtysa, powinno być podane do wiadomości mieszkańcom sołectwa co najmniej na 5 dni przed terminem zebrania poprzez rozplakatowanie na terenie sołectwa. Słusznie przy tym podnosi skarżąca, że niedochowanie tego terminu mogło mieć wpływ na ilość osób, które wzięły udział w zebraniu wiejskim, a w konsekwencji wynik głosowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził w punkcie I wyroku nieważność zaskarżonej uchwały. O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł – orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt II wyroku). Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.