II SA/Sz 707/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie - na rzecz adwokata T. P. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Sekcji Pracy Socjalnej Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), § 1 pkt 1 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 23 ze zm.) art. 108 § 1 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku A. T., przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu [...]. Nadto zobowiązał wnioskodawcę do okazania dowodu zakupu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz na podstawie zebranych dokumentów ustalono, iż dochód A. T. wynosi [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego, które dla wnioskodawcy wynosi 634,00 zł. Podkreślił, że możliwości finansowe Ośrodka są ograniczone, a ilość osób ubiegających się o udzielenie pomocy wzrasta, stąd wielkość przyznawanych świadczeń jest limitowana nawet w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe określone w ustawie. W związku z powyższym nie wszystkie, uzasadnione i niezbędne potrzeby, mogą być zaspokojone w całości. W roku 2016 r. zrealizowano świadczenia w postaci zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych w wysokości 5 231 400,20 zł, zaś liczba rodzin uprawnionych do tej pomocy wyniosła 7 115, a tym samym średnia wysokość zasiłków celowych wynosiła miesięcznie [...] zł. W roku 2017 r. MOPR na realizację zadań w tym zakresie dysponuje budżetem w kwocie 5 260 515 zł, a na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba osób uprawnionych do świadczeń w roku 2017 r. utrzyma się na poziomie z roku 2016 (+/- 1-5 %). A. T. odwołał się od tej decyzji wskazując, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, gdyż przyznana kwota jest niewystarczająca, jest skandalicznie niska, krzywdząca i obraża jego godność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2016, poz. 930 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej i ukierunkowany jest na zaspokojenie określonej potrzeby bytowej. Jest również świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustalenie, że wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania omawianego zasiłku nie oznacza zatem, że powstaje obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub w części. Udzielona pomoc w dużej mierze zależy od możliwości finansowych ośrodków pomocy społecznej, o czym stanowi zasada określona w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie w dniu 9 maja 2017 r. przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego. Kwestionariusz z wywiadu został podpisany przez A. T.. Ustalono, iż A. T. mieszka z bratem W. T., prowadząc osobne gospodarstwo domowe. Odwołujący nie korzysta z dodatku mieszkaniowego i energetycznego. Strona nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Posiada znaczny stopień niepełnosprawności orzeczony do [...] r. Dochód strony wynosi [...] zł (zasiłek stały- [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny- [...] zł) co oznacza, że kryterium dochodowe nie zostało przekroczone. Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, że na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s., organ przyznał wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie [...]zł. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Kolegium zwróciło uwagę, iż zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Przesądza o tym treść wskazanego przepisu, w którym w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Pozwala to organowi na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia, a także co do jego wysokości. Uznanie daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile bowiem rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Przyznanie wnioskodawcy pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żądań. Oznacza to możliwość dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy zarówno od wielkości środków finansowych przyznanych z budżetu państwa na tę pomoc, jak i liczby osób uprawnionych do korzystania z niej i ubiegających się tę pomoc. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt 1 OSK 1560/10; z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt 1 OSK 1559/12). Uzasadniając przyznanie pomocy, organ podkreślił okoliczność, iż pomoc może być udzielona m.in. w przypadku, gdy mieści się w granicach możliwości pomocy społecznej. Kolegium wskazało ,że organ I instancji wyjaśnił, iż w 2017 r. dysponuje kwotą 5.260.515 zł przeznaczoną na wypłatę zasiłków celowych i zasiłków specjalnych celowych, która jest nieznacznie większa od kwoty jaką dysponował Ośrodek w 2016 r. Natomiast liczba rodzin, dla których przewidziano udzielenie pomocy w 2017 r. utrzyma się na poziomie roku 2016 lub jak przewiduje organ ulegnie zwiększeniu. Organ odwoławczy jeszcze raz zwrócił uwagę, iż pomoc nie zawsze zostanie przyznana w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o świadczenie. Organy pomocy społecznej, bowiem dysponując ograniczonymi środkami finansowymi muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy, ale także uwzględniać potrzeby innych osób ubiegających się świadczenia. Z uwagi na dużą ilość osób spełniającą warunki do przyznania pomocy społecznej, wielkość tej pomocy musi być racjonalna, tzn. musi wystarczyć dla wszystkich potrzebujących w zakresie, na jaki pozwalają możliwości pomocy społecznej. Organ odwoławczy uznał, iż przyznana kwota [...]zł mieści się w granicach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie takie zostało należycie umotywowane. W ocenie Kolegium organ I instancji w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez odwołującego dokonał właściwych ustaleń i w sposób zrozumiały wyjaśnił okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez stronę pomoc została przyznana, w takiej, a nie innej wysokości. Organ II instancji zwrócił uwagę, że odwołujący otrzymał pomoc w sytuacji, gdy średnia kwota w przeliczeniu na jedną osobę, której przyznano pomoc, wynosiła [...] zł. Odwołujący otrzymał zatem pomoc w wysokości stanowiącej blisko pięciokrotność średniej kwoty przeznaczonej na pomoc dla ubiegających się i już choćby z tego względu nie sposób uznać, iż strona została potraktowana gorzej niż inne osoby ubiegające się o pomoc społeczną, którym się ona również należała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze również zaznaczyło, co jest mu wiadome z urzędu z racji rozpoznawania licznych odwołań i skarg na wydawane w tym zakresie przez organy administracyjne decyzje, że odwołujący jest osobą korzystającą od dłuższego czasu z różnorodnych form wsparcia pomocy społecznej oraz inicjującą w tym zakresie liczne postępowania administracyjne i sądowe. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze strona podniosła, że decyzja ta ją obraża i dyskryminuje ze względu na schorzenia. Kwota [...]zł, którą organ mu przyznał na rozległy asortyment jest w oczywisty sposób skandalicznie niska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. wyznaczony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte i wniósł o przyznanie kosztów udzielonej pomocy prawnej, składając jednocześnie oświadczenie, iż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd administracyjny nie jest uprawniony do orzekania o przyznaniu lub zmianie wysokości wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku celowego, bowiem nie zastępuje on w realizacji tego rodzaju zadań organów administracji publicznej. Przyznane skarżącemu świadczenie zostało oparte na przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930). Ustawa ta jak wynika z treści przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. określa zasady i warunki przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednej z trudnych okoliczności życiowych wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, przy tym za dochód nakazuje rozumieć sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o podatek dochodowy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz alimenty świadczone na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3), do których nie wlicza się składników wymienionych w art. 8 ust. 4 ustawy. Prawidłowo organy ustaliły, że dochód uzyskany przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosi [...] zł ( zasiłek stały - [...] zł. i zasiłek pielęgnacyjny – [...] zł), a więc nie przekracza obowiązującego kryterium dochodowego, co uprawnia do ubiegania się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ww. ustawy o pomocy społecznej. Powyższy przepis stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności lub leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak słusznie podkreśliło Kolegium, decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy, a zatem organ nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc. Musi bowiem kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i możliwościami finansowymi. To, że możliwości ośrodków pomocy społecznej, jak i możliwości budżetu państwa, są ograniczone jest rzeczą powszechnie znaną, a w niniejszej sprawie organy wykazały, że środki finansowe będące w dyspozycji MOPR w S. są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb osób uprawnionych. Podkreślono, iż z uwagi na dużą ilość osób spełniającą warunki do przyznania pomocy społecznej, wielkość tej pomocy musi być racjonalna, tzn. musi wystarczyć dla wszystkich potrzebujących w zakresie, na jaki pozwalają możliwości pomocy społecznej. Wypłacane świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez opiekę społeczną. W podobnej sytuacji, a często znacznie gorszej, znajduje się wiele innych osób i rodzin. Niejednokrotnie, osoby te w ogóle nie zwracają się o pomoc społeczną, mimo trudnej sytuacji finansowej. Duża liczba osób kwalifikujących się do pomocy społecznej sprawia, że brakuje środków na pozytywne załatwienie wszystkich zgłoszonych wniosków o pomoc. Przy ogromnej ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, chore, a więc w sytuacji podobnej do skarżącego, rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący rzeczywiście znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, co nie uszło uwadze organu I instancji, skoro pomimo ograniczonych możliwości finansowych, przyznał stronie zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu [...]. Na podkreślenie zasługuje fakt, że odwołujący otrzymał pomoc w sytuacji, gdy średnia kwota w przeliczeniu na jedną osobę, której przyznano pomoc, wynosiła [...] zł. Odwołujący otrzymał zatem pomoc w wysokości stanowiącej blisko pięciokrotność średniej kwoty przeznaczonej na pomoc dla ubiegających się i już choćby z tego względu nie sposób uznać, iż strona została potraktowana gorzej niż inne osoby ubiegające się o pomoc społeczną, którym się ona również należała. Należy przy tym zgodzić się z wyjaśnieniem organu odwoławczego, że z przepisów ustawy wynika (art. 3 ust. 4), iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspieranie osób w dążeniu do poprawy ich sytuacji życiowych, nie zaś zastępować te działania. W orzecznictwie podkreśla się, że działania ośrodków pomocy społecznej nie można w żadnym razie utożsamiać z możliwością uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wyznacza pomocy społecznej funkcję wspierania osób w ich wysiłkach, a nie ich zastępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 589/11, dostępny w Internecie). Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa i przekroczenia granic uznania administracyjnego, skoro organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć, a sąd, co wywiedziono wyżej, argumentację tę podziela. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.