II SA/Sz 69/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Alicja Polańska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2020 I. stwierdza nieważność zdania drugiego w § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Rada Miasta Kołobrzeg wydała w dniu 25 marca 2020 r. uchwałę nr XX/239/20 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2020, dalej "Uchwała". W § 1 Uchwały wskazano, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2020 na terenie miasta Kołobrzeg (dalej: "Program") stanowi załącznik do tej uchwały. Program zawierał w rozdziale 10 – zatytułowanym "Finansowanie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2020" §16 Programu, zgodnie z którym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizowany będzie ze środków finansowych Gminy Miasto Kołobrzeg zapisanych w budżecie na rok 2020 w Dziale 900 Rozdziale 90013 Paragrafie 4300 w kwocie 607 000,00 zł. Sposób wydatkowania środków określają odrębnie zawarte umowy na realizację poszczególnych zadań". Prokurator Rejonowy w Kołobrzegu, dalej "Prokurator", złożył skargę na ww. Uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z prawem. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638, dalej zwanej: "u.o.z.") polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez brak uregulowania w § 16 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Prokurator wskazał, że analiza treści § 16 Programu prowadzi do wniosku, że przepis ten został uchwalony z obrazą przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. przewidującego, że Program zawiera: wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Podkreślił dalej, że zgodnie z takim brzmieniem przepisów ustawy koniecznym jest ustalenie w Programie nie tylko wysokości środków przeznaczonych w budżecie gminy na cele programu, ale także sposób, w jaki środki te mają być rozdysponowane na poszczególne zadania i jaka będzie podstawa ich wypłaty. Z przedstawionej regulacji § 16 w oczywisty sposób wynika, że w żaden sposób nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację Programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust.5 u.o.z. W ocenie Prokuratora ww. brak stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż Rada Miasta Kołobrzeg w zakwestionowanej Uchwale nie zawarła unormowań, które zobowiązana była zawrzeć, zaś kompetencje w tym przedmiocie należą wyłącznie do Rady. Wskazane wyżej uchybienia przepisów prawa materialnego przesądzają w jego ocenie o wadliwości tej Uchwały, skutkującej koniecznością eliminacji jej z obrotu prawnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator stwierdził, że prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne dla wykonania całej uchwały. Prokurator przywołał brzmienie przepisów art. 94 Konstytucji PR i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazujących, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Dodał, że przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Z kolei odwołując się do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Podniósł dalej w uzasadnieniu skargi, powołując się na poglądy orzecznictwa, że istotnym naruszeniem prawa jest pozostawanie przepisu aktu prawa miejscowego w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Z uwagi na powyższe, Prokurator zawnioskował o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej Uchwały jako sprzecznej z prawem. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Kołobrzeg, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Kołobrzeg, wniosła o umorzenie postępowania i obciążenie Prokuratora kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wniosła o jej nieuwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosła, że w rozdziale 2, 3 i 9 wskazano poszczególne zadania, które będą realizowane na podstawie zawartych umów z Wykonawcami usług. Ponadto, z uwagi na to, że podział środków na konkretne zadania wskazane w programie mógł ulec zmianie, w rozdziale 10 programu wskazano ogólną pulę środków, jaka była przeznaczona z budżetu miasta na realizację całego programu opieki. Nadto poinformowała Sąd, że ww. Uchwała została zrealizowana. W ocenie Rady Miasta Kołobrzeg, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w uchwale TK z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44 i postanowieniu NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 869/14, tj. zbędne jest orzekanie w sprawie w sytuacji "skonsumowania" zaskarżonej uchwały. Rada Miasta dodała, że "nie będzie ona regulowała stosunków prawnych ani z przeszłości, ani w przyszłości." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 COVID-19, który stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału zostało wydane 23 marca 2021 r. i znajduje się ono w aktach sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W pierwszym rzędzie jednak rzędzie wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu o umorzenie postępowania umotywowany tym, że zaskarżona uchwała została zrealizowana – co spowodowane jest faktem, iż jej obowiązywanie było ograniczone do roku 2020 r. Fakt ten zdaniem Sądu nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Także w analogicznych do badanej sprawach orzecznictwo sądów administracyjnych wypowiadało się w kwestii zasadności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku wnoszenia skarg na wydawane na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – wskazując, że nie ma podstaw do umarzania tego postępowania w związku z uchyleniem uchwały (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 589/16). Uznając zatem że nie ma podstaw do umorzenia postępowania i przechodząc do dalszej oceny sprawy, Sąd zauważa, że w skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały. Wyjaśnić należy jednak, że Sąd zasadniczo nie orzeka o stwierdzeniu nieważności całej uchwały, lecz jedynie stwierdza nieważność poszczególnych zapisów uchwały w sytuacji, gdy są niezgodne z prawem. Uchwała może zawierać szereg przepisów, a jedynie ich część może być niezgodna z prawem, nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały. W związku z powyższym Sąd uznał, że wniosek Prokuratora o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości w istocie odnosi się wyłącznie do kwestionowanych w skardze zapisów tej uchwały, tj. § 16 Programu. Prokurator w zasadzie nie zakwestionował żadnego innego zapisu Uchwały. Wskazał jedynie na § 16 Programu stwierdzając, iż w z podanej regulacji wynika, iż nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację programu. Sąd zauważa zatem iż we wskazanym § 16 zawarto zapis, iż "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizowany będzie ze środków finansowych Gminy Miasto Kołobrzeg zapisanych w budżecie na rok 2020 w Dziale 900 Rozdziale 90013 Paragrafie 4300 w kwocie 607 000,00 zł. Sposób wydatkowania środków określają odrębnie zawarte umowy na realizację poszczególnych zadań". Zarazem Sąd zauważa iż analogiczne zarzuty pod adresami uchwał wydawanych na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. były już przedmiotem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 stwierdzono, iż na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2020 r. II OSK 703/20 stwierdzono, że użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Podkreślić należy zarazem, że w obu powyższych wyrokach NSA ograniczył się do stwierdzenia nieważności konkretnej jednostki redakcyjnej uchwały, nie zaś całej uchwały. Mając na uwadze powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż w badanym przypadku należy stwierdzić nieważność zdania drugiego § 16 załącznika do zaskarżonej Uchwały. Zdanie natomiast pierwsze powołanego § 16 zawiera bowiem wskazanie wysokości środków finansowych przewidzianych na realizację programu – co jak najbardziej jest zgodne z treścią upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 5 u.o.z. Natomiast nie spełnia wymogów ustawy zdanie drugie wskazanego § 16 które przewiduje iż "Sposób wydatkowania środków określają odrębnie zawarte umowy na realizację poszczególnych zadań." Takie określenie w myśl wyżej powołanego orzecznictwa NSA narusza obowiązek wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z. Wobec powyższego orzeczono jak w rozstrzygnięciu. Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.