II SA/Sz 605/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. w M. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w ramach postępowania wznowieniowego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], dalej jako: "Wojewoda", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki M. z siedzibą w M. , utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...], dalej jako: "Starosta", z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę hali napraw i serwisu mechanicznych podzespołów maszyn i urządzeń z zapleczem magazynowo-socjalnym z zewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej do zbiorników bezodpływowych, energii elektrycznej oraz urządzeniami zagospodarowania terenu, na terenie działek nr [...] i [...], położonych w M. , w obrębie M. [...], w gminie D.. Z uzasadnienia postanowienia Wojewody wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce M. z siedzibą w M. pozwolenia na budowę ww. hali napraw i serwisu mechanicznych podzespołów maszyn i urządzeń, na terenie działek nr [...] i [...], położonych w M. , w gminie D.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia Starosta wskazał, że w dniu 10 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok (sygn. akt II OSK 1228/18), w którym uchylił wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz 650/17) utrzymujący w mocy decyzję SKO w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję nr [...] o warunkach zabudowy Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2017 r. dla ww. inwestycji. Skutkiem uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, czego konsekwencją jest utrata przez inwestora wynikających z niej praw, a przez organ wydający pozwolenie na budowę, utrata jednej z obligatoryjnych podstaw do wydania takiej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Starosta wstrzymał z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia Starosta wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 152 k.p.a. należy rozumieć nie tylko jako wstrzymanie realizacji określonych w niej robót, ale także wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostając w obrocie prawnym. Dla ograniczenia nieodwracalnych skutków prawnych, ekonomicznych i społecznych, spowodowanych ewentualnym uchyleniem w wyniku wznowienia postępowania pozwolenia na budowę, Starosta postanowił wstrzymać z urzędu wykonanie ww. decyzji. Na ww. postanowienie zażalenie wniosła spółka M. z siedzibą w M. , zarzucając mu naruszenie art. 7,77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieje prawdopodobieństwo, że nowa decyzja o warunkach zabudowy nie zostanie wydana, a w konsekwencji, że decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto strona skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn uznania, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę jest uzasadnione ze względu na panujący stan epidemii. Wojewoda, po zapoznaniu się ze sprawą, wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Odczytując łącznie oba te przepisy trzeba stwierdzić, że orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. organ powinien ocenić prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić prawdopodobieństwo zaistnienia którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w tych przepisach. Jak się przy tym podnosi, do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zawarty w tym przepisie zwrot "w oparciu" wskazuje, że musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu a inną decyzją lub orzeczeniem sądu. Jak wskazano powyżej, wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej na podstawie art. 152 k.p.a., co do której wznowiono z urzędu postępowanie, w tym przypadku na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jest możliwe tylko wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, objętej wznowionym postępowaniem. Podstawą wznowienia z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przez organ I instancji postępowania w sprawie decyzji ostatecznej nr [...] z jednoczesnym wstrzymaniem wykonania tej decyzji na podstawie art. 152 k.p.a., jest uchylenie wyrokiem NSA z dnia 10 marca 2020 r. wyroku WSA w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2017 r. oraz decyzji SKO w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji nr [...] o warunkach zabudowy Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2017 r. W konsekwencji uznać należy, zdaniem Wojewody, że w aktualnym stanie brak jest w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, inwestor utracił zatem wynikające z decyzji prawa, a organ utracił podstawowe prawo do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę co do zasady pozostaje w ściśle określonym związku przyczynowym z decyzją o warunkach zabudowy. Skoro decyzja o warunkach zabudowy została poprzez uchylenie wyeliminowana z obrotu prawnego, to biorąc pod uwagę ścisłą zależność pomiędzy obiema decyzjami, zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie również poprzez uchylenie wyeliminowana z obrotu prawnego. Stąd wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. należy uznać za zasadne. Podkreślenia wymaga również, że w postępowaniu, o jakim mowa w 152 § 1 k.p.a., organ nie bada merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. M. z siedzibą w M. wniosła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności sprawy, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż niniejszej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. 2) art. 8 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim ogólnych stwierdzeń, brak ujęcia obligatoryjnych elementów uzasadnienia i w konsekwencji jednoznacznego wykazania dlaczego organ utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r., co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. 3) art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo braku wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 10 marca 2020 r., który zakwestionował trzy parametry przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy, co zdaniem skarżącego, nie pozwala przyjąć, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo niewydania nowej decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym konieczności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, skarżący nie znalazł logicznego związku pomiędzy twierdzeniem organu I instancji o prawdopodobieństwie niewydania takiej decyzji z uwagi na okoliczności wynikające z wprowadzonego stanu epidemii oraz wieloletnie protesty mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Badając zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniłyby koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 152 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie rozstrzygające w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, które ze swej istoty nie powoduje wstrzymania wykonania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (por. wyroki NSA z 7 stycznia 2009 r. w sprawie I OSK 863/08 i z 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (zob. wyroki NSA z: 2 września 1998 r., sygn. IV SA 2311/96, z 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 295/10; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt. II OSK 2353/10, dostępne CBOSA). Zatem wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany, gdy zgromadzone dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Do zastosowania art. 152 K.p.a. wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, bez względu na jego stopień. Jednakże samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., trzeba uznać za niewystarczające i niespełniające wymagań art. 152 § 1 K.p.a. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. można mówić wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez potrzeby dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. II OSK 2178/14). Z drugiej strony, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., II OSK 1931/13, posłużenie się w art. 152 § 1 K.p.a. terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminami "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". Owo zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (vide: wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 308/16, dostępny CBOSA). W konsekwencji powyższego organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a., nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. Nadto norma ta, winna być również oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również z art. 146 K.p.a, bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, gdy występuje negatywna przesłanka wznowienia określona w art. 146 § 1 K.p.a (upływ 5 lub 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji). Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 K.p.a (nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Stanowiska zawarte w wyżej wymienionych wyrokach - skład orzekający w sprawie niniejszej - w pełni podziela. Rację ma bowiem Wojewoda, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] października 2018 r. o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Przemawia za tym nie tylko argumentacja podniesiona w zaskarżonym postanowieniu, ale także treść wyroku NSA z dnia 10 marca 2020 r., którym uchylono wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2017 r. utrzymujący w mocy decyzję SKO w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2017 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skutkiem uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a jak wynika z treści decyzji Starosty z dnia [...] października 2018 r. o pozwoleniu na budowę, została ona wydana w oparciu o uchyloną decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2017 r. o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 186 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Tym samym uznać należy, że wbrew temu co twierdzi skarżący, okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] października 2018 r. w wyniku wznowienia postępowania. Skoro bowiem decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2017 r. o warunkach zabudowy, która została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wydania prawomocnego wyroku NSA z dnia 10 marca 2020 r., to wysoce prawdopodobne jest, iż decyzja Starosty z dnia [...] października 2018 r. zostanie uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, na chwilę wydawania zaskarżonego postanowienia, uprawdopodobnione zostało uchylenie – w wyniku wznowienia postępowania – decyzji Starosty z dnia [...] października 2018 r., a zatem ma zastosowanie norma art. 152 § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.