II SA/Sz 590/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], wymierzającą B. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] (dz.nr [...] "dr" obręb [...]) pod reklamę o powierzchni [...], w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w dniu 26 września 2013 r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję znak: [...], w której wymierzył B.P. Media Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej określana jako "Spółka"), karę pieniężną w kwocie [...]zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb [...]) pod reklamę o powierzchni [...] w dniach: [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] r. wydało decyzję znak: [...], w której uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta S. w dniu [...] wydał decyzję znak: [...], w której wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie [...]zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb [...]), pod reklamę o powierzchni [...] w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] przedstawiając w formie tabelarycznej sposób wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego, z którego wynika, że do obliczenia jej wysokości organ I instancji przyjął powierzchnię reklamy wynoszącą [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji BP Media Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Spółka podkreśliła, że organ I instancji nie wykonał zaleceń SKO zawartych w decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o wymierzeniu B.P. Media Sp. z o.o. z siedzibą w S., kary pieniężnej w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb 1031), pod reklamę o powierzchni [...] w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r Na skutek skargi wniesionej przez skarżącą Spółkę wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 761/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] W wytycznych dla organu, zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, Sąd wskazał, że organ I instancji ustali, czy reklama "V. B. M. W...." wkraczała w przestrzeń skrajni drogi oraz poprzez dokonanie stosownych pomiarów ustali czy była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej al. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb [...] Jeśli tak, to dopiero wtedy organ będzie mógł wymierzyć odpowiednią karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jeśli okaże się, że położenie przedmiotowej reklamy nie naruszało obszaru skrajni drogi oraz zajmowało przestrzeń ponad obiektami i urządzeniami służącymi do realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, oznaczać to będzie, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego, w związku z czym organ zobligowany będzie umorzyć postępowanie w sprawie. Prezydent Miasta S. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], wymierzającą B.P. Media Spółce z o.o. z siedzibą w S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb [...] pod reklamę o powierzchni [...], w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Opisana powyżej decyzja organu I instancji została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchylona w całości decyzją z dnia [...] r., nr [...] a postępowanie organu I instancji umorzone. Wskutek skargi Prokuratora Rejonowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt IISA/Sz 684/17 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., nr [...], z uwagi na brak wszystkich podpisów członków organu kolegialnego na oryginale decyzji oraz jednym z jej odpisów. W następstwie powyższego wyroku Kolegium ponownie rozpoznało wniesione odwołanie i wydało opisaną na wstępie, obecnie zaskrzoną, decyzję z dnia [...] r. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta S. w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji w sposób dowolny ustalił zajęcie pasa drogowego wskazanej drogi przez trzy reklamy umieszczane na ścianie budynku na budynku CHR Galaxy. Organ I instancji - pomimo wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie - nie wykazał czy przedmiotowa reklama znajdowała się w tzw. skrajni drogi i czy utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz w aktach administracyjnych sprawy brak jest ustalenia wymiarów co do wysokości umieszczenia przedmiotowej reklamy nad chodnikiem, który to wymiar przesądziłby o tym czy reklama znajdowała się w ogóle w pasie drogi powiatowej al. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb [...] w S., tj. jej skrajni i czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, który to fakt skutkować może dopiero wymierzeniem kary pieniężnej za takie zajęcie. Kolegium wskazało, że organ I instancji - wbrew zaleceniom Sądu - odstąpił od ustalenia wysokości urządzeń technicznych (takich jak np. są sygnalizacja świetlna, znaki drogowe, słupy oświetlenia ulicznego, slupy trakcyjne itp.) i wysokości nadwieszenia reklam od gruntu, tj. od chodnika oraz od porównania tych wymiarów, a tym samym nie udowodnił, iż ziściła się przesłanka uzasadniająca nałożenie na stronę kary na podstawie art. 40 ust. 12, tj. że w ogóle doszło do zajęcie pasa drogowego. Dopiero bowiem bezsporne ustalenie, że reklamy wkraczały w przestrzeń skrajni drogi poprzez dokonanie stosownych pomiarów dowodzi, o tym czy były one umieszczone na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej, a w konsekwencji uzasadnia wymierzenie odpowiedniej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zaś w przypadku gdy pozyskanie ww. dowodów było niemożliwe - zgodnie ze stanowiskiem Sądu - organ I instancji winien był morzyć postępowanie w sprawie. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie - na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - P. S.. Powyższej decyzji Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, podczas gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i po uchyleniu decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powinno przeprowadzić samodzielnie do końca postępowanie dowodowe bądź ewentualnie przekazać sprawę do ponownego postępowania organowi I instancji celem dokonania pomiarów zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25.11.2015 r. w celu wykazania, czy reklama znajdowała się w skrajni drogi, b) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. całego materiału dowodowego poprzez zaniechanie ustalenia, czy przedmiotowa reklama znajdowała się w ogóle w pasie drogi powiatowej al. [...] (dz. Nr [...] "dr" obręb [...]) w S., tj. jej skrajni i czy doszło do zajęcia pasa drogowego bez pozwolenia. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. polegało na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia przez ten organ całego materiału dowodowego, błędnej ocenie całokształtu okoliczności sprawy, a w konsekwencji dowolnym przyjęciu, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, czym naruszono art. 105 § 1 k.p.a. Prokurator zgodził się ze stanowiskiem, że wobec wiążącego w tej sprawie wyroku WSA w Szczecinie, najistotniejsza kwestią wymagającą przesądzenia w pierwszej kolejności jest ustalenie czy reklama znajduje się na wysokości urządzeń technicznych w pasie drogowym, co nie jest możliwe wyłącznie na podstawie dokumentacji fotograficznej. Organy I ani II instancji nie nawet podjęły próby dokonania powyższych pomiarów, pomimo, że z dokumentacji zdjęciowej wynika położenie reklamy. Nie podjęto również próby dokonania pomiarów przez uprawnionego specjalistę w oparciu o istniejącą dokumentację fotograficzną. Bez podjęcia choćby próby uzyskania tych dowodów nie sposób orzec, bez naruszania przepisu art. 105 § 1 k.p.a., że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i dokonać jego umorzenia. Zdaniem Prokuratora, nieprawidłowe jest również ponownie wyrażone stanowisko organu II instancji, jakoby organ I instancji był obowiązany wykazać czy reklama utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego. Przy ocenie jak wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego, należy mieć na uwadze definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., z której wynika, że celem reklamy jest przekazanie informacji użytkownikom drogi. A zatem należy przyjąć, że reklama umieszczona w polu widzenia użytkowników drogi znajduje się w pasie drogowym, natomiast "wysokość" jej umieszczenia zależy od możliwości technicznych i sposobu jej zamocowania. Reklama nie musi zatem być umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej al. [...] w S.. Wystarczające jest, że znajduje się ona w graniach pasa drogowego i jest umieszczona w polu widzenia użytkowników drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja organu II instancji, mocą której uchylona została decyzja organu I instancji i umorzone postępowanie pierwszej instancji, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie wskazał Prokurator, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Artykuł 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Jednakże taka możliwość istnieje jedynie w przypadku wystąpienia kryteriów umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem tylko gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpatrzeć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. O bezprzedmiotowości postępowania stanowi przepis art. 105 k.p.a. Stosownie do treści § 1 art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które podzielić można na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstawać na skutek zdarzeń prawnych lub faktów naturalnych. Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., może mieć miejsce w następujących sytuacjach; decyzja pierwszej instancji wydana została w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, decyzja pierwszej instancji wydana została na podstawie przepisu, który utracił moc obowiązującą, albo sprawa rozstrzygnięta została inną, ostateczną decyzją administracyjną (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1167/97, Lexnr47913). Analizując niniejszą sprawę, należało stwierdzić, że żadna ze wskazanych powyżej sytuacji nie miała miejsca. W momencie wszczęcia postępowania, jak również w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, istniał przedmiot postępowania, a sprawa miała charakter sprawy administracyjnej (art. 1 k.p.a.). Przepis prawa materialnego - to jest art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p., stanowił podstawę do wszczęcia i prowadzenia przez zarządcę drogi postępowanie w sprawie samowolnego umieszczenia reklamy w pasie drogowym. A zatem nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe. Odrębną kwestią, która mogła się wyłonić w trakcie przeprowadzania dowodów w sprawie, jest natomiast czy zasadnym było wszczęcie takiego postępowania, tak jak to wskazał Sąd w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 761/15 i z czym zgodził się Prokurator, gdyby postępowanie dowodne wykazało, że sporne reklamy nie zostały umieszczone w pasie drogowym, to wszczęte postępowanie w sprawie wymierzenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego winno być umorzone. Wskazać również należy, że umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. stanowi zawsze ograniczenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, a przez to stanowi zaprzeczenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, czyli wynikającej z art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności. Stąd też okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania zawsze należy interpretować ścieśniająco. Podsumowując, w analizowanej sprawie, ze względu na wniesione przez stronę odwołanie, zachodzą podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W tym miejscu zasadnym wydaje się przypomnieć, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Nadto w myśl przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji ograniczył swoje rozważania do oceny postępowania przeprowadzonego przez organu I instancji, a w zasadzie jego braków. Rolą zaś organu odwoławczego jest nie tylko kontrola zaskarżonej decyzji, ale przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy połączone z rozpoznaniem wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia oraz ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. Tak jak słusznie wskazał Prokurator, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia, że sporne reklamy nie zostały umieszczone w pasie drogowym i wydania orzeczenia umarzającego wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że trafnie zarzucił Prokurator, iż zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 105 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. To oznacza zaś, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd ją uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).