II SA/Sz 577/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji z dnia [...] r., nr [...] [...] Prezydenta Miasta S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 16 maja 2017 r. K. K. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1007/17 uchylił ww. decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w aktach administracyjnych brak było orzeczenia o niepełnosprawności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu miało być włączenie do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności K. K., a następnie dokonanie oceny sytuacji skarżącej z uwzględnieniem wniosków płynących z analizy tego dokumentu. Decyzją z dnia [...] r. ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji odmówił K. K. przyznania dodatku mieszkaniowego, bowiem dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, jeżeli powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30 % albo 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Tymczasem, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30%. Nadto organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Przepis ten zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju). Jednak przypadki te nie są takie same, gdy idzie o powiększenie powierzchni normatywnej, gdyż w sytuacji gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się zwiększa, natomiast w drugim przypadku - tylko wówczas, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inna jest sytuacja, gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z uwagi na fakt, iż odwołująca się zamieszkuje w przedmiotowym lokalu sama, ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. odwołała się K. K. wnosząc o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa stwierdziło, iż podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami w oparciu o art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych odmówił K. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 5 ust. 5 cyt. ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na 1 osobę wynosi 35 m2. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %, powierzchnia pokoi i kuchni wynosi bowiem 37,98 m2, zaś cała powierzchnia lokalu wynosi 47,13 m2. Skoro zatem powierzchnia lokalu nr [...] położonego w S. przy ul. [...] wynosi 47,13 m2, to więcej niż dopuszczalna granica powierzchni wynosząca 45,50 m2. W tej sytuacji Kolegium uznało, że dodatek mieszkaniowy K. K. nie przysługuje. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie przyznaje kompetencji organom administracji publicznej do swobodnego uznania odmowy lub przyznania dodatku mieszkaniowego. Tym samym argumenty strony podniesione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione w toku obecnie toczącego się postępowania z powodu braku podstawy prawnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Prezydent Miasta S. słusznie wskazał, że skoro odwołująca się zamieszkuje w przedmiotowym lokalu sama, dlatego też ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Taka interpretacja przepisu utrwalona została w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dodał, że decyzja dotycząca przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, gdyż prawodawca w sposób precyzyjny ustalił zarówno przesłanki od których zależy jego przyznanie, jak również sposób obliczenia wysokości dodatku. Organy administracji nie dysponują w tym zakresie możliwością przyznania wnioskodawczyni dodatku z uwagi na jej trudną sytuację materialną i zdrowotną. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca nie zgodziła się z tą decyzją. Wskazała, iż otrzymując orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w 2005 r. przekazano, że ma: "darmowe przejazdy z opiekunem, ulgę na kolej z opiekunem, kartę parkingową i dodatkowo 15 m2". Nie kazano jej jeździć na wózku aby korzystać z tych ulg czy przywilejów. Podniosła, że jest ciężko chora i wydaje Ľ emerytury na leki, rehabilitację czy pobyt w sanatorium. Stwierdziła, iż urzędnicy nie honorują wyroku Sądu, bo twierdzą, że nie napisał dokładnie o tym, że skarżąca ma dostać dodatek mieszkaniowy, na jakiej podstawie. Wskazała, że koszty na leki są coraz droższe i większe, a emerytura jest taka, jaka jest po 42 latach pracy i musi z nią żyć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a." Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył. Należy uwzględnić, iż wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1007/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji wydane w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 16 maja 2017 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego sprawę było włączenie do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności wnioskodawczyni, a następnie dokonanie oceny sytuacji strony z uwzględnieniem wniosków płynących z analizy tego dokumentu. Decyzja powinna spełniać wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawierać szczegółowe, poddające się kontroli uzasadnienie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrujący sprawę organ podporządkował się wskazaniami płynącymi z ww. wyroku sądowego, o czym świadczy materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy oraz treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.) stanowi, iż normatywna powierzchnia uprawniająca do uzyskania dodatku mieszkaniowego dla jednej osoby nie może przekraczać 35 m2. Natomiast według art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Przepis ten dopuszcza przekroczenie ww. normatywu powierzchni użytkowej, jednak nie więcej niż wskazane powyżej wartości. Poza sporem w sprawie pozostają ustalenia, że powierzchnia użytkowa dwupokojowego lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje skarżąca i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, wynosi 47,13 m2, a powierzchnia pokoi i kuchni 37,98 m2. Przekracza więc kryterium ustalone dla jednej osoby. Z kolei stosując przelicznik 30 % powierzchni, dodatek mieszkaniowy przysługiwałby stronie, jeżeli powierzchnia użytkowa mieszkania nie przekroczyłaby 45,50 m2. Pomimo, iż skarżąca legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – wydanym [...] r., w którym znajduje się wskazanie, iż posiada prawo do zamieszkania w oddzielnym pokoju, przysługuje jej powierzchnia normatywna 35 m2. Powierzchnia normatywna, nie zaś ta rzeczywista, zajmowana przez wnioskodawcę, stanowi wartość, która jest niezbędna do wyliczenia wysokości wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 i 1948). Skarżąca przyznaje, iż mieszka sama, porusza się z pomocą "balkonika" i nie zamierza korzystać z wózka. Dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o prawie zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie skutkuje automatycznie powiększeniem powierzchni normatywnej lokalu. Podstawą powiększenia powierzchni mieszkalnej nie jest bowiem sam fakt niepełnosprawności osoby zamieszkałej w danym lokalu. W przypadku, gdy osoba niepełnosprawna samotnie zajmuje lokal mieszkalny ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Dlatego też, w takiej sytuacji przepis art. 5 ust. 3 ustawy nie znajdzie zastosowania. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. Zatem w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne. Ustawowe pojęcie "wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" było przedmiotem pogłębionych rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1262/10 (CBOSA) wskazał między innymi, że w sytuacji, kiedy lokal mieszkalny zajmuje jedna osoba, która na mocy orzeczenia wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, to nie można wyłączyć z powierzchni tego lokalu oddzielnego pokoju. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy nie został stworzony dla korzyści samego niepełnosprawnego, lecz dla wyrównania prawa wszystkich tych osób, które zamieszkują wraz z osobą niepełnosprawną, a które faktycznie mają zmniejszoną powierzchnię lokalu, z uwagi na konieczność wydzielenia osobnego pokoju dla niepełnosprawnego. Przyznanie przywileju tylko dwóm kategoriom osób niepełnosprawnych: poruszającym się na wózku i tym, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale tylko w sytuacji, gdy dzielą mieszkanie z innymi osobami, jest uzasadnione posiadaniem przez te dwie kategorie osób niepełnosprawnych istotnej cechy wspólnej - dodatkowa powierzchnia umożliwia im korzystanie z mieszkania w takim stopniu jak innym osobom korzystanie z mieszkania bez zwiększonej powierzchni. Określenie "oddzielny pokój" ma więc sens tylko wtedy, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Stanowisko to zdominowało orzecznictwo sądów administracyjnych (między innymi: wyrok z 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1450/15, z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1175/17). W ocenie Sądu, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał kolejnego uzupełnienia. Mając na uwadze powyższe należało zaaprobować ocenę prawną wyrażoną przez organ w zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych określa sztywne zasady ich przyznawania. Decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego ma charakter związany, a zatem nie zależy od uznania organu, co oznacza to, że organ bada, czy zachodzą ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia i w przypadku, gdy wnioskodawca ich nie spełnia, organ wydaje decyzję odmowną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie badając zaskarżoną decyzję w oparciu o kryterium legalności, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.