II SA/Sz 553/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za stwierdzone odstępstwa od projektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. O. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 59g ust. 1 w związku z art. 59 f ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.- dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.- dalej "k.p.a."), nałożył karę na P. O. (dalej jako "Skarżący" lub "inwestor"), w wysokości [...] zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli obejmującej zgłoszony do odbioru obiekt - część pensjonatowa budynku powstała w wyniku rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w m. N. , gm. R.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2019 r. w związku z wnioskiem złożonym przez Skarżącego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu, przeprowadzono obowiązkową kontrolę budowy. W trakcie kontroli ustalono, że zakończono zasadnicze roboty budowlane objęte udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] pozwoleniem na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego o część pensjonatową z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, przy ul. [...] w m. N. , na działce nr [...]. Oględziny wykazały, że inwestor dokonał istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie dotyczącym warunków ochrony przeciwpożarowej i zamierzonej zmiany sposobu użytkowania kondygnacji piętra. Stwierdzono także brak kwalifikacji przez projektanta zamierzonych odstąpień od projektu oraz niezgodność robót z przepisami techniczno-budowlanymi. Nadto wykazano zmiany co do zagospodarowania terenu wobec zwiększenia utwardzeń i ograniczenia terenu biologicznie czynnego. Poza tym zauważono, że teren przy budynku nie został właściwie zagospodarowany oraz dostrzeżono niezgodności w zakresie wykonania wyposażenia budowlano-instalacyjnego. W oparciu o powyższe organ uznał, że w rozpatrywanym przypadku wystąpiły nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 p.b., tj. w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem stwierdzono: niewykonanie przebudowy zewnętrznego odcinka instalacji wody kolidującego z wykonaną rozbudową oraz brak zastosowania w łazienkach na parterze przy umywalkach hermetycznych gniazd wtykowych o stopniu ochrony IP44, w zakresie zagospodarowania terenu stwierdzono: brak wydzielenia miejsc postojowych, brak oznakowania miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych, wprowadzenie w miejsce projektowanej nawierzchni mineralnej biologicznie czynnej utwardzenia z kostki betonowej ażurowej pokrytej gresem zmniejszając o 50% projektowaną powierzchnię biologicznie czynną na tym obszarze terenu. W związku z powyższym organ wymierzył inwestorowi karę pieniężnej w wysokości [...] zł (500 - stawka opłaty zł x 15 - współczynnik kategorii obiektu budowlanego x 1 - współczynnik wielkości obiektu). Skarżący na powyższe postanowienie złożył zażalenie podnosząc, że: - niewłaściwe gniazda elektryczne w łazienkach wymieniono zaraz po kontroli, - miejsca postojowe samochodów są utwardzone, a duży teren wokół budynku pozwala na dużą dowolność w ustawianiu samochodów w okresach sezonowych, - nie zmierzono ilości utwardzeń ani wielkości powierzchni biologicznie czynnej, - pomieszczenia na piętrze zbudowano zgodnie z projektem, - zmiany dotyczące warunków p-poż wyjaśniono w dokumentacji zamiennej i uzyskano uzgodnienie rzeczoznawcy, - instalacja wody wodociągowej nie może stanowić przeszkody w użytkowaniu budynku, ponieważ instalacja zawsze wprowadzana jest do budynku pod fundamentami, jest to przyłącze a nie sieć. Nie ma w tym przypadku niezgodności z przepisami. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 p.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach orzeczenia organ II instancji, po przytoczeniu stanu faktycznego i treści art. 59a ust. 1 oraz art. 59 f ust. 1 p.b., wskazał, że w trakcie obowiązkowej kontroli PINB w G. stwierdził nieprawidłowości zrealizowanej inwestycji w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki oraz wykonania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Nieprawidłowości te polegały na: - w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem: niewykonaniu przebudowy zewnętrznego odcinka instalacji wody kolidującego z wykonaną rozbudową oraz braku zastosowania w łazienkach na parterze przy umywalkach hermetycznych gniazd wtykowych o stopniu ochrony IP44, w zakresie zagospodarowania terenu: braku wydzielenia miejsc postojowych, braku oznakowania miejsca dla osób niepełnosprawnych, wprowadzeniu utwardzenia z kostki betonowej ażurowej pokrytej gresem w miejsce projektowanej nawierzchni mineralnej biologicznie czynnej. Organ wywiódł, że istnienie pierwszej z ww. nieprawidłowości (tj. dotyczącej elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem) nie budzi żadnych wątpliwości zwłaszcza, że nie zaprzecza jej sam inwestor, wskazując, iż "W łazienkach zastosowane niewłaściwe gniazda elektryczne wymieniono zaraz po kontroli", "Instalacja wody wodociągowej nie może stanowić przeszkody w użytkowaniu budynku, ponieważ instalacja zawsze wprowadzana jest do budynku pod fundamentami, jest to przyłącze a nie sieć. Nie ma w tym przypadku niezgodności z przepisami." W ustosunkowaniu do powyższego organ odwoławczy podkreślił, że karę z art. 59f ust. 1 p.b. wymierza się w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli określonych nieprawidłowości. Ujawnienie zatem w trakcie kontroli obowiązkowej występowania chociażby jednego niewłaściwego gniazda wtykowego przy umywalce oznacza samodzielną podstawę do obligatoryjnego wymierzenia kary, nawet jeżeli tuż po tej kontroli nieprawidłowość ta została usunięta. Podobnie rzecz ma się z niewykonaniem przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym przebudowy zewnętrznego odcinka instalacji wody kolidującego z wykonaną rozbudową. W niniejszym przypadku niewykonanie przebudowy tej instalacji zewnętrznej, stanowi wprawdzie nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale niedopełnienie przez projektanta w stosunku do tego odstępstwa obowiązku, o którym mowa w art. 36a ust. 6 p.b. (tj. kwalifikacji zamierzonego odstąpienia, a w przypadku odstępstwa nieistotnego zamieszczenie w projekcie odpowiednich informacji o odstąpieniu), skutkuje niezgodnością przedmiotowego obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, zarówno w zakresie wykonania urządzeń budowlanych (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit d p.b.), jak i zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit e p.b.). Zaniedbanie ww. obowiązku skutkuje również niezgodnością obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 p.b. Przechodząc do drugiej z ww. nieprawidłowości organ wyjaśnił, że inwestor nie wydzielił w sposób widoczny projektowanych miejsc o postojowych, z których jedno przeznaczone miało być dla osób niepełnosprawnych, ponadto utwardził znacznie większą powierzchnię działki, niż przewidywał to zatwierdzony projekt budowlany, co wyczerpuje łącznie znamiona aż trzech następujących nieprawidłowości: art. 59a ust. 2 pkt 1 p.b. - w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit.d p.b. w zakresie wykonania urządzeń budowlanych oraz art. 59a ust. 2 pkt 2 lit.f p.b. - w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. Organ zwrócił uwagę, że choć w protokole z kontroli obowiązkowej nie stwierdzono niezgodności co do "zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego - nie stwierdzono niezgodności", jednak - w jego ocenie - z powyższego wynika, że brak wydzielenia zgodnego z warunkami technicznymi i należycie oznakowanego miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych stanowi niezgodność w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. W końcowej części uzasadnienia organ uznał, że każda z dwóch stwierdzonych nieprawidłowości wyczerpuje znamiona trzech niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, o których mowa w art. 59a ust. 2 p.b., a zatem organ I instancji zasadnie wymierzył karę pieniężną. Skarżący złożył skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podkreślając, że: - wydzielenie miejsc postojowych dla 3 samochodów nie ma sensu, ponieważ inwestor ma dużą powierzchnię działki, w tym powierzchnię częściowo utwardzoną, na której może ustawić dużo większą ilość samochodów, bez narzucania porządku lokalizacji aut, - gniazda hermetyczne faktycznie są zamontowane, co potwierdzają pomiary powykonawcze instalacji, a uszkodzenie jednego z gniazd wymagało jedynie wymiany w ramach normalnej konserwacji eksploatacyjnej lub gwarancyjnej wykonawcy robót, - niewykonanie przebudowy instalacji zewnętrznej wodociągowej na terenie działki nie było elementem warunkującym użytkowanie zgodnie z założeniami projektu (nie stanowiło też zasadniczego elementu wyposażenia budowlanego i instalacyjnego zapewniającego użytkowanie obiektu- zasilanie w wodę było i jest istniejące), - zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej nie było poparte ani pomiarami, ani odniesieniem do zachowania minimalnej powierzchni wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wymagana minimalna powierzchnia biologicznie to 50% powierzchni działki, projektowana powierzchnia miała być zachowana w 62,5 % powierzchni działki, a więc znacznie korzystniejsza od wymagań planu). Nadto podniósł, że inwestor nie był poinformowany o konsekwencji wyników oględzin, zaś samo postępowanie prowadzone było przewlekle. Poza tym PINB nie zawiadomił Inwestora o zamknięciu postępowania, nie dał możliwości ani wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów przed wydaniem decyzji i postanowienia, nie reagował na korespondencję i wnioski składane na piśmie i ustnie przez pełnomocnika przez kilka miesięcy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przy czym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. – postanowienia organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium legalności doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., którym to wymierzono Skarżącemu karę w wysokości [...] zł z tytułu stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli niezgodności wykonania części pensjonatowej budynku powstałej w wyniku rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 59a ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Obowiązkowa kontrola, o której mowa w powyższym przepisie jest przeprowadzana w obiektach budowlanych, dla których użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Celem tej kontroli jest stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Na mocy ust. 2 tego unormowania kontrola ta obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Zgodnie z art. 59f ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy obu instancji powołując się na wyniki obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w pensjonatowej części obiektu Skarżącego uznały, że doszło do nieprawidłowości w zakresie zagospodarowania terenu jak i odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 2015 r. projektu budowlanego polegające na: - niewykonaniu przebudowy zewnętrznego odcinka instalacji wody kolidującego z wykonaną rozbudową, - braku zastosowania w łazienkach na parterze przy umywalkach hermetycznych gniazd wtykowych o stopniu ochrony IP44, - niewydzieleniu miejsc postojowych, - nieoznakowaniu miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych, - wprowadzeniu w miejsce projektowanej nawierzchni mineralnej biologicznie czynnej utwardzenia z kostki betonowej ażurowej pokrytej gresem, a tym samym zmniejszenie o 50% projektowanej powierzchni biologicznie czynną na tym obszarze terenu. W oparciu o powyższe ustalenia organy przyjęły, że zaistniały podstawy do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej, o której mowa w art. 59f p.b. Jednakże zdaniem Sądu, stanowisko to nie zasługuje na akceptację z uwagi na dopuszczenie się przez organy uchybień przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i jego ocenie. Jak wynika z akt administracyjnych, projekt budowlany w ramach inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego o część pensjonatową przewidywał przebudowę (zmiany trasy) zewnętrznej instalacji wodociągowej w celu uniknięcia kolizji z projektowanym obiektem. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2019 r. stwierdzono, że nie wykonano zaprojektowanej przebudowy zewnętrznego odcinka instalacji wody przebiegającego pod zaprojektowaną częścią budynku. Organy przyjęły, że skoro zmiana ta nie została wykazana przez kierownika budowy, ani też nie dokonano kwalifikacji odstąpienia przez projektanta, to mamy do czynienia z nieprawidłowością wskazaną w art. 59a ust. 2 p.b. Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że niewykonanie przebudowy ww. instancji zewnętrznej kwalifikować należy jako odstępstwo od projektu budowlanego, zatem powinno być ono udokumentowanie w projekcie budowlanym w sposób określony w art. 36a ust. 6 p.b. Jednakże, w ocenie Sądu, same te ustalenia nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej, skoro nie rozstrzygnięto zasadniczej kwestii, tj. nie wykazano, że nieprawidłowość polegająca na niewykonaniu przebudowy zewnętrznego odcinka instalacji wody, kolidującego z wykonaną przebudową, miała jakikolwiek wpływ na "zapewnienie użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem". Z przepisu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e p.b. wynika, że chodzi tylko o takie odstępstwa od projektu budowlanego, które nie tylko dotyczą zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, ale dodatkowo elementy te mają zapewniać użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Analiza zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu dowodzi, że zakres zamierzenia inwestycyjnego obejmował dobudowę obiektu usług turystycznych (pensjonat) do istniejącego już budynku. W ramach istniejącej infrastruktury występowało przyłącze wodociągowe, a powołując się na kolizję projektowanego budynku z trasą istniejącego przyłącza wodociągowego uznano za zasadne zdemontowanie odcinka przyłącza i zamontowania ponownie według opracowania graficznego znajdującego się na rysunku nr 1. Istotne znaczenie ma tu fakt, że obiekt realizowano bez dokonania przebudowy zewnętrznej instalacji wodociągowej. Powyższa okoliczność poddaje zatem w wątpliwość stwierdzenie, aby przebudowa kolidowała z istniejącą trasą tej instalacji, a jej brak uniemożliwiał użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to zatem, że organy nie rozważył w należyty sposób powyższej kwestii, skoro nie oceniły we właściwy sposób tego, czy przebudowa zewnętrznej instalacji wody wodociągowej była faktycznie elementem warunkującym użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Odnośnie braku zastosowania w łazienkach na parterze przy umywalkach hermetycznych gniazd wtykowych o stopniu ochrony IP44 wskazać należy, że choć Skarżący w zażaleniu jak i w skardze, nie zakwestionował wystąpienia takiego uchybienia, tym niemniej poinformował, że niewłaściwe gniazda elektryczne wymieniono zaraz po kontroli. Wprawdzie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że istotne znaczenie dla sprawy ma stwierdzenie nieprawidłowości w trakcie kontroli obowiązkowej, ale w realiach niniejszej sprawy nie sposób pominąć wagi stwierdzonej nieprawidłowości jak i podniesionej przez stronę okoliczności wskazującej na niezwłoczną wymianę niewłaściwych gniazd. W istocie kara nakładana jest za ujawnione podczas kontroli obowiązkowej istotne jak i nieistotne odstępstwa od projektu architektoniczno-budowlanego. Wprawdzie przepis art. 59f p.b. nie wprowadza rozróżnienia na nieprawidłowości istotne i nieistotne, ale nie można przyjąć, że każda nawet najdrobniejsza nieprawidłowość co do zgodności obiektu budowlanego z projektem miała w zamyśle ustawodawcy równać się z nałożeniem kary na inwestora (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3255/19, wyrok dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że ujawnienie w trakcie kontroli występowania chociaż jednego niewłaściwego gniazdka wtykowego przy umywalce stanowi samodzielną podstawę do obligatoryjnego wymierzenia kary jest zbyt daleko idące. Przy ocenie i prawnej kwalifikacji każdego naruszenia, o którym mowa w art. 59a ust. 1 i 2 p.b., jako uzasadniającego nałożenie sankcji z art. 59f p.b., należy mieć na uwadze, iż celem omawianej sankcji jest ukaranie na drodze administracyjnej niepożądanych zachowań inwestorów polegających na naruszeniu warunków pozwolenia na budowę mających wpływ na funkcjonowanie i warunki użytkowania realizowanej inwestycji (obiektu budowlanego) zgodnie z jego przeznaczeniem, przy czym chodzi tu o odstępstwa o charakterze trwałym, a nie takie, które inwestor mógł niezwłocznie usunąć i przed wydaniem postanowienia o wymierzeniu grzywny to uczynił. Organ zobowiązany jest zatem do zachowania szczególnej staranności tak przy ustalaniu stanu faktycznego jak i dokonywaniu jego kwalifikacji prawnej. Na gruncie niniejszej sprawy organy nie oceniły wagi ujawnianego podczas obowiązkowej kontroli naruszenia, ani nie uwzględniły podniesionej przez Skarżącego okoliczności usunięcia tej nieprawidłowości. W konsekwencji nie wykazano, aby naruszenie stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli, tj. brak zastosowania w łazienkach na parterze przy umywalkach hermetycznych gniazd wtykowych o stopniu ochrony IP44, uzasadniało wymierzenie kary z art. 59f p.b. Podobnie ocenić należy także wskazane przez organy nieprawidłowości dotyczące zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy, w projekcie zaplanowano 3 miejsca postojowe odpowiadające ilości pokoi gościnnych w pensjonacie (3 pokoje), które miały znajdować się na nawierzchni co najmniej stabilizowanej. Jedno z tych miejsc, najbliżej od wejścia do budynku, przewidziano dla pojazdów osób niepełnosprawnych. Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli wynika, że teren pod miejsca postojowe samochodów jest utwardzony. Na ten fakt uwagę zwrócił Skarżący zaznaczając, że powierzchnia ta umożliwia parkowanie dużo większej ilości samochodów. W ocenie organów, brak wydzielenia tych miejsc oraz oznakowania miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych świadczy o niezgodności objętej dyspozycją art. 59a ust. 2 p.b. Z całą pewnością wyznaczenie tych miejsc w sposób widoczny i trwały wraz z oznaczeniem dowodziłoby ponad wszelką wątpliwość o zgodności zagospodarowania terenu z decyzją o pozwoleniu na budowę, ale braki w tym zakresie nie przesądzają automatycznie o istnieniu nieprawidłowości warunkujących nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej, o której mowa w art. 59 f p.b. Sankcja ta może być bowiem stosowana tylko wtedy, gdy zakres uprawnień i obowiązków jest jednoznacznie określony (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1353/10, dostępny w Internecie). Tymczasem zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt przewidywał lokalizację trzech miejsc parkingowych, w tym jednego dla osób niepełnosprawnych, ale nie nakładał obowiązku widocznego ich wyznaczenia i oznakowania. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - należy uznać, że utwardzenie terenu, umożliwiające parkowanie świadczy o spełnieniu przewidzianego w projekcie zagospodarowania terenu. Również brak oznaczenia miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych przy wejściu do obiektu, nie oznacza niewykonania takiego miejsca, a jedynie brak oznakowania, którego projekt nie zawierał, a nadto jest to brak możliwy do niezwłocznego usunięcia i w okolicznościach sprawy niemający znaczenia dla użytkowania zrealizowanego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Organy nie wykazały, aby zaznaczone na rysunku projektu zagospodarowania terenu miejsca postojowe nie odpowiadały umiejscowieniu wykonanego utwardzenia terenu umożliwiającego parkowanie. Również kolejny zarzut, dotyczący zwiększenia utwardzeń terenu działki a zarazem ograniczenia terenu biologicznie czynnego nie przesądza jeszcze – zdaniem Sądu - o nieprawidłowości w zagospodarowaniu terenu. W projekcie określono, że powierzchnia utwardzona projektowana (kostka) wynosić powinna 63,2 m2, powierzchnia utwardzona istniejąca to 68,2 m2, razem 131/4 m2 (14% pow. działki), zaś powierzchnia biologicznie czynna działki stanowić ma 578,5 m2 (tj. 62,5 % działki). Organy nie odniosły się do powyższych wartości jak i swoich twierdzeń nie poparły stosownymi pomiarami jak i ścisłymi wyliczeniami, które powinny być zestawione z wartościami wynikającymi z projektu. Brak zwymiarowania wielkości powierzchni utwardzonej i biologicznie czynnej powoduje, że nie ma możliwości weryfikacji tezy o nieprawidłowościach przesądzających o zasadności nałożenia na Skarżącego sankcji. W rezultacie ustalenie, że wprowadzenie kostki brukowej ażurowej pokrytej gresem w miejsce projektowanej nawierzchni mineralnej biologicznie czynnej skutkowało zmniejszeniem o 50% projektowanej powierzchni biologicznie czynnej na tym obszarze terenu traktować należy jako dowolne. W związku z tą kwestią zauważyć też należy, iż przez urządzenia budowlane, (których niewykonanie zarzuca się inwestorowi w zaskarżonej decyzji przez niewykonanie przełożenia zewnętrznego odcinka instalacji wody, kolidującego z przebudową miejsc postojowych jako naruszenie wskazane z art. 59a ust. 2 lit.d p.b.) należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 p.b.). Warunkiem uznania niezgodności w tym zakresie, o których mowa w art. 59 a ust. 2 pkt 2 lit.d p.b. (na co powołują się organy obu instancji) jest zatem stwierdzenie, że ujawnione odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego miało określony wpływ na możliwość użytkowania zrealizowanego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, która to przesłanka w niniejszej sprawie nie została wykazana. Należy też mieć na uwadze, iż niektóre ze stwierdzonych nieprawidłowości zostały przez Skarżącego niezwłocznie usunięte – o czym Skarżący, jak wynika z treści skargi, informował organ lub też – przy zastosowaniu przez organ art. 9 k.p.a., mogły być niezwłocznie usunięte (jak oznaczenie miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych). W świetle powyższego, za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału w postępowaniu, bowiem przed wydaniem decyzji w sprawie nie pouczyły Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również nie zawiadomiły go o zamknięciu postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania zarówno czynności procesowych w obronie swych praw, jak też podjęcia określonych działań faktycznych w celu usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa. Analiza akt postępowania potwierdza zarzut Skarżącego co do naruszenia przez organ dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez uniemożliwienie Skarżącemu wykazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości albo wykazania braku jakiegokolwiek ich wpływu na wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego warunki funkcjonowania zrealizowanego obiektu, co ma istotne znaczenie w świetle wymogu wynikającego z art. 3 pkt 9 p.b. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy obu instancji uchybiły także art. 7, art. 8 i 9 k.p.a. w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle tych przepisów na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W szczególności w tym wypadku należy zwrócić uwagę na obowiązek organu kierowania się zasadą proporcjonalności, tj. dokonywania oceny, czy w okolicznościach danej sprawy zastosowana sankcja z art. 59f ust. 1 p.b. jest adekwatna do wagi danej nieprawidłowości. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz Skarżącego zwrot kwoty [...]zł, na którą to składa się uiszczony wpis w wysokości [...] zł, wynagrodzenie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) wynoszące [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie wyeliminowanie stwierdzonych uchybień, a w szczególności wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd oraz wydanie w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadającemu prawu przy poszanowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a.