II SA/Sz 51/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. M. i P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51ust. 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej "u.p.i.z.p.", po rozpatrzeniu wniosku H. M. i P. M. (dalej jako "Strony", Skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] mocą której ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr ewid. [...] obręb Ż., Gmina C., polegającej na budowie obiektu radiokomunikacyjnego [...] sieci łączności bezprzewodowej ERTMS/GSM-R na liniach kolejowych [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczno-budowlaną - odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że przeszkodą do wszczęcia postępowania nieważnościowego jest to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został przez podmiot, któremu nie przysługuje i nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem nie mógł być merytorycznie rozpatrzony. Kwestia istnienia przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Organu I instancji z dnia [...] listopada 2022 r. była analizowana zarówno przez Organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. [...] orzekło o niedopuszczalności odwołania grupy 18 wnioskodawców, w tym małżeństwa M. z przyczyn podmiotowych. Organ zauważył, że kwestia pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145§ 1 pkt 4 K.p.a., zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji administracyjnych z uwagi na wady decyzji tkwiące w ich istocie, których zamknięty katalog normuje art. 156 K.p.a. Końcowo Kolegium wskazało, że pozbawienie przymiotu strony w postępowaniu nie może być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. 2. W dniu [...] listopada 2022 r. Strony wywiodły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując stanowiska zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności. 3. Rozpoznając złożony wniosek postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...], wydanym na podstawie art.138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w związku z art.144 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 7 września 2022 r. H. M. i P. M. - właściciele działek nr [...] i nr [...] zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] W ocenie Stron decyzja Organu I instancji obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 7 K.p.a. Ww. decyzja Burmistrza C. dotyczyła warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr ewid. [...] obręb Ż.,Gmina C.. W ocenie Organu, biorąc powyższe pod uwagę i wobec stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawcy nie są stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, to odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] jest uzasadniona. Kolegium przypomniało, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. Organ nie bada merytorycznie wniosku o stwierdzę nieważności, a wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Zdaniem Kolegium, bezspornym jest, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. [...] stwierdzono niedopuszczalność odwołania między innymi wnioskodawców od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Postanowienie ma charakter ostateczny, a Strony nie skorzystały z możliwości skontrolowania jego prawidłowości przez WSA w Szczecinie, a zatem wszelka polemika pełnomocnika wnioskodawców na gruncie niniejszego postępowania nie może odnieść zamierzonego rezultatu. Kolegium jest związane treścią postanowienia i wypływającymi z niego konkluzjami. Zarzuty pełnomocnika stron koncentrują się natomiast wokół zasadności postanowienia z dnia 28 stycznia 2022 r., lecz odnoszenie się do nich w przedmiotowym rozstrzygnięciu pozbawione jest podstaw, ponieważ jest to po za obszarem niniejszego postępowania. W ocenie Organu, wnioskodawcy nie wykazali, że ich interes prawny w wyeliminowaniu spornej decyzji ma swoje umocowanie w przepisach prawa materialnego. Podnoszone przez wnioskodawców kwestie nie mają znaczenia na gruncie niniejszego postępowania. Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskodawców poczyniło ustalenia niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a wobec ustalenia, że wnioskodawcy nie są stronami decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] nie zagłębiało się w zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. zbadania ziszczenia się przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. 4. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia Kolegium z dnia [...] grudnia 2022 r. H. i P. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wnieśli o rozpoznanie niniejszej skargi w oparciu o art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o rozstrzygnięcie skargi na ich korzyść. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: - art. 7 K.p.a. - skarżony Organ nie przeanalizował nowych argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się jedynie na swoje poprzednie stanowisko, które w świetle ujawnienia nowych faktów i nowych okoliczności powinno jednak ulec modyfikacji; - art. 8 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie przez SKO w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że pomimo nowych dowodów, wszelka polemika wnioskodawców nie może obecnie odnieść zamierzonego rezultatu, nie tylko podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej, ale pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, które zapewniają, że Polska jest państwem prawnym, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; - art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.- SKO w żaden sposób nie ustosunkowało się do skonkretyzowanych argumentów (popartych faktami, dowodami oraz podstawami prawnymi) zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; - art. 6 k.p.a. - żaden przepis prawa nie upoważnia, ani nie uprawnia organu władzy publicznej do wprowadzania obywateli w błąd, jak ma to miejsce w przypadku SKO w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Zdaniem Skarżących, biorąc pod uwagę przysługujące im konstytucyjne i ustawowe prawo własności, przysługiwał im i przysługuje status strony postępowania administracyjnego zakończonego sporną decyzją Burmistrza C., ponieważ mieli i nadal mają bezpośredni interes prawny w prawidłowym ustaleniu spornej lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 6. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 3 p.p.s.a. 7. Przedmiot kontroli Sądu w sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego Organu z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2021 r., ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr ewid. [...] obręb Ż., Gmina C., polegającej na budowie obiektu radiokomunikacyjnego [...] sieci łączności bezprzewodowej ERTMS/GSM-R na liniach kolejowych [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczno- budowlaną. Dokonując kontroli wskazanego wyżej rozstrzygnięcia Sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. 8. Sporna w sprawie była kwestia czy Organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie z uwagi na to, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania uprawnionej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C.. Podstawę prawną dla wydania przedmiotowych postanowień stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnienia wymaga, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek Organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy Organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym do tych "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć sytuację, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 867/14, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, według orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 330/17). Przy dokonywaniu tej oceny Organ nie może gromadzić dowodów ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. 9. W niniejszej sprawie powodem wydania rozstrzygnięcia o wskazanej treści było ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] stwierdzono niedopuszczalność odwołania 18 wnioskodawców, w tym między innymi Skarżących, od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności z uwagi na brak interesu prawnego osób wnoszących odwołanie w przedmiotowej sprawie. Organ uznał bowiem, że ww. strony nie przedstawiły przepisów materialnoprawnych i okoliczności, na podstawie których skutecznie mogłyby dochodzić czynnego udziału w postępowaniu. Prawidłowo także Kolegium zwróciło uwagę, że postanowienie to ma charakter ostateczny, bowiem strony nie skorzystały z możliwości skontrolowania jego prawidłowości przez WSA w Szczecinie. 10. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie mamy do czynienia z przeszkodą podmiotową, tj. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle powyższego za prawidłowe Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdzając przy tym, że Skarżący nie podnieśli jakichkolwiek argumentów prawnych, które wskazywałyby na nieprawidłowe zastosowanie przez Organ art. 61 a § 1 K.p.a. 11. Wyjaśnić należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania Organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. Organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Wobec powyższego poza zakresem rozważań Sądu w sprawie pozostają merytoryczne zarzuty skargi zgłoszone wobec rozstrzygnięcia, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, czyli decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2021 r. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie postanowienie Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania. Reasumując, nie można zarzucić Organowi naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. 12. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.