II SA/Sz 492/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Decyzją z dnia [...] r.,[...] , wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), w wyniku rozpoznania odwołania Z. i E. D., B. i E. B., M. i A. W. oraz J. S. i M. P. od decyzji Burmistrza Miasto S. z dnia [...] r., [...] , ustalającej na rzecz R. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch garaży murowanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w S., obr. [..] Miasto S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Opisana decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Burmistrz Miasta S. decyzją wydaną w dniu [...] r., [...] ustalił inwestorowi R. J. warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało, że stanowiące podstawę rozstrzygnięcia wyniki analizy nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy, bowiem brak jest w nich przedmiotowej analizy. Ponadto organ nie wskazał, które działki położone w wyznaczonym obszarze stanowiły punkt odniesienia w aspekcie kontynuacji funkcji i dla ustalenia wymagań nowej zabudowy, nie skonkretyzował również wartości każdego z gabarytów planowanego obiektu, wprowadzając stwierdzenia niedookreślone "nie mniej niż, nie większy niż, nie dłuższa niż", a sam wniosek inwestora nie spełniał wymogów art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, ponieważ kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego uniemożliwiała zakreślenie właściwego obszaru analizowanego, obejmującego co najmniej trzykrotną szerokość frontu wskazanej we wniosku działki. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz ponownie sporządzonej analizy urbanistycznej, decyzją z dnia [...] .r. Burmistrz Miasta S. po raz kolejny ustalił dla inwestora warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji polegającej na budowie dwóch garaży murowanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w obr[...] Miasta S.. Organ ustalił następujące warunki urbanistyczno-architektoniczne dla budowy dwóch garaży murowanych dla samochodów osobowych: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie do [...] ; zachowanie co najmniej 25% terenu jako powierzchni biologicznie czynnej; maksymalną nieprzekraczalną linię planowanej rozbudowy jako kontynuację linii zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się na wnioskowanej działce; planowane garaże powinny być przybudowane do istniejących budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...] ; szerokość elewacji frontowej winna wynosić 8,40m, a jako elewację frontową przyjęto elewację z bramami garażowymi: mieć jedną kondygnację nadziemną, dach płaski, jednospadowy z krawędziami prostopadłymi do ul.[...] ; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzona od poziomu terenu do okapu głównych połaci dachowych nie może być wyższa od wysokości najwyższej krawędzi na istniejących budynkach gospodarczych, do których planowane garaże będą przybudowane, jednocześnie nie wyższa niż 4,5m; wykończenie elewacji w tynku lub cegle. Organ ustalił również warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (zjazd z publicznej drogi gminnej, ul. [...] działka nr[...] ) oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i E. B., Z. i E. D., M. i A. W., M. P. i J. S.. Skarżący zakwestionowali ustalenia i wynik sporządzonej analizy urbanistycznej, wskaźniki powierzchni zabudowy, wysokość planowanego budynku garaży oraz kształt dachu. Zdaniem skarżących, organ ponownie nie wskazał miejsca lokalizacji garaży, miejsca wyjazdu z działki i przyzwolił na pominięcie kanalizacji deszczowej, a gabaryty garaży budzą podejrzenie, że zamysłem inwestora jest przeniesienie na tę działkę obsługi transportu ciężarowego, bądź przeniesienie na działkę nr [...] części obsługi produkcji piekarniczej z sąsiedniej działki nr[..] . Według odwołujących się, warunek dobrego sąsiedztwa winien dotyczyć obiektu uzupełniającego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czyli budowy garaży dla samochodów osobowych a nie ciężarowych. Zgoda organu na dostawienie budynków garażowych do istniejących na sąsiedniej działce nr [...] rolniczych budynków gospodarczych, zakłóci użytkowanie tego obiektu, uniemożliwiając hodowlę zwierząt gospodarczych. Skarżący podkreślili również naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego, że organ I instancji wyznaczył jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy, bez konkretyzacji miejsca usytuowania budynków garażowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisując przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie, Kolegium wywiodło, iż celem postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja o określonej funkcji, architekturze i gabarytach jest możliwa do realizacji w odniesieniu do istniejącej zabudowy oraz, czy nie będzie naruszać przepisów odrębnych. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Powodem odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może być natomiast brak zgody skarżących na realizację wnioskowanej inwestycji, ponieważ żaden z obowiązujących w tym zakresie przepisów nie nakłada na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy konieczności uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. W ocenie Kolegium bezzasadny jest oparty na domysłach i przypuszczeniach zarzut skarżących dotyczący przeniesienia na działkę [..] uciążliwej produkcji, czy obsługi taboru piekarni, ponieważ nie pozostaje w jakimkolwiek prawnym związku z przedmiotem sprawy, natomiast organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może opierać się na domysłach, a przedmiotem jego badania winna być jedynie treść wniosku inwestora. Wbrew skarżącym planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i spełnia parametry określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy (...), w którym określone zostały parametry zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu, a w § 4 ust. 4, §5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia – w sytuacji gdy wynika to z analizy – dopuszczono możliwość określenia innych parametrów. Takie odstępstwa – poparte wynikami analizy urbanistycznej – zastosowano w niniejszej sprawie, określając wskaźnik powierzchni nowej zabudowy i szerokość elewacji. W sporządzonej analizie urbanistycznej, organ I instancji, prawidłowo wykazał, że dopuszczalna jest mająca uzupełnić istniejącą zabudowę mieszkalną jednorodzinną, budowa garaży zabezpieczających potrzeby wnioskodawcy i jego rodziny w zakresie garażowania samochodów. W ponownie prowadzonym postępowaniu inwestor uzupełnił wniosek i przedłożył mapę w skali 1:500 przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty odpowiadające przewidywanej funkcji – uzupełniająca zabudowę mieszkaniową zabudowa garaży. Zakres analizowanego obszaru (większy niż wyznaczony przez trzykrotną wielkość frontu działki i przekraczający 50m) ustalony został w związku z możliwością wyodrębnienia obszaru tworzącego całość urbanistyczną. Z analizy urbanistycznej tego obszaru wynika, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa oraz zabudowa siedliskowa wraz z zabudową gospodarczą i garażową. W konsekwencji powyższych ustaleń, w ocenie Kolegium, prawidłowo organ uznał, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną istniejącej już zabudowy, nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ładu przestrzennego. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał również zarzuty dotyczące braku należytego uzasadnienia ustaleń, co do zasadności wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz braku wskazania konkretnej lokalizacji planowanej budowy garaży, wywodząc, że ustalając nieprzekraczalną linię planowanej budowy wskazano jako kontynuację linii zabudowy istniejącego na przedmiotowej działce budynku mieszkalnego. W dokonanej analizie Burmistrz odniósł się do istotnych parametrów, gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie, a jej wyniki stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla spornej inwestycji szczegółowo opisanych przez organ w decyzji z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy. Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja nie stanowi ingerencji w ład przestrzenny i nie będzie wpływać na interesy osób trzecich, nie będzie również naruszać interesów skarżących, ponieważ zamyka się w granicach działki inwestora, a okoliczność, że po jej zrealizowaniu powstaną dla nich określone uciążliwości, nie podważa legalności zaskarżonej decyzji i nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ dotyczy jedynie hipotetycznego naruszenia interesu faktycznego skarżących, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Za wykraczające poza zakres przedmiotowej sprawy oraz kognicję organu, Kolegium uznało natomiast zarzuty dotyczące kwestii posadowienia budynku, ewentualnych zmian spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, wyboru urbanisty, projektu kanalizacji deszczowej, oraz kwestii własności przejętego przez inwestora budynku. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. B. i E. B., Z. i E. D., M. i A. W., M. P. i J.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wnosząc o uchylenie decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa zarzucili jej naruszenie przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz: - przekroczenie granic wniosku, poprzez określenie w decyzji, że inwestor wnioskował o wydanie warunków zabudowy dla garaży na samochody osobowe, w sytuacji, gdy we wniosku jest jedynie mowa o garażach murowanych, - narzucenie organowi administracji budowlanej możliwości łamania prawa, poprzez zastosowanie niejasnych, sprzecznych i nielogicznych sformułowań, co spowoduje trudności lub da możliwości popełniania nadużyć w następnym etapie postępowania. Bezpośrednia zabudowa gospodarcza ma wysokość ok. 2,60 m, tymczasem warunki zabudowy pozwalają na wysokość frontu 4,5m. Z powyższego nie wynika na jakiej wysokości wzorował się urbanista i dlaczego Kolegium uznało, że dopuszczalna wysokość garażu wynosi 4,5 m, zamiast wydać decyzję odmowną i nakazać skorygowanie wysokości garaży na 2,60 m, - przedstawienie przez organy domysłów polegających na powoływaniu się na podejrzenia skarżących co do rzeczywistych zamiarów inwestora, - stosowanie wątpliwego przykładu z okolicznej zabudowy, tj. ul. C. działki nr [...] i[...] , które mają całkowicie zaburzony ład przestrzenny, ponieważ jest to teren innego zakładu produkcyjnego, - zastosowanie błędnego wskaźnika intensywności zabudowy, który powinien być obliczany tylko w oparciu o intensywność legalnej zabudowy jednorodzinnej, z wykluczeniem zabudowy "produkcyjnej" zwłaszcza nielegalnej, - pominięcie przez Kolegium kłamstwa organu I instancji, polegającego na podaniu, że uwzględniono pisemne uwagi sąsiada dotyczące znacznych rozmiarów garaży oraz, czy będą one służyły samochodom osobowym, - "obrażenie" art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez wskazanie, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" podczas, gdy w okolicy nie ma garaży na samochody osobowe takiej wielkości, ani budynków gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Postanowieniem z dnia [..] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 220 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę Z. D., E. D. M. W., A. W., M. P. i J.S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., a na podstawie art. 135 P.p.s.a. również decyzji Burmistrza Miasto S. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia, na wniosek R. J., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch garaży murowanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w S., obr. [...] Miasto S.. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – zwanej dalej "ustawa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych wynika, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki, co do zasady, powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie, aniżeli wynika to z analizy. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do niewłaściwie - zdaniem skarżących - ustalonej w decyzji, w części dotyczącej warunków urbanistyczno-architektonicznych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanych garaży. W myśl § 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ustępie 3 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynik a to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Określenie "dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości" świadczy o tym, że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W zaskarżonej decyzji w jej pkt 1 ppkt 9 organ ustalił, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, mierzona od poziomu terenu do okapu głównych połaci dachowych (okapu o linii prostopadłej do ul. [...] .), nie może być wyższa od wysokości najwyższej krawędzi na istniejących budynkach gospodarczych, do których planowane garaże będą przybudowane, jednocześnie nie wyższa niż 4,5 m (zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy)". Z kolei w pkt 5 organ stwierdza, że planowane garaże winny być przybudowane do istniejących budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...] , zaś w pkt 8, iż ustala się dach płaski (pulpitowy) z krawędziami prostopadłymi do ul. [...] .. Z analizy poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że przedmiotem wniosku jest budowa dwóch garaży murowanych przybudowanych do istniejącej zabudowy gospodarczej w ramach zabudowy towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, istniejącej na przedmiotowej działce. Z analizy wynika również, że wysokość budynku gospodarczego znajdującego się na działce do najwyższego punktu budynku wynosi 3,5 m. Na działkach objętych analizą, o podobnej funkcji- mieszkaniowej- na których znajdują się budynki gospodarcze ich wysokość nie przekracza 3 m. Wyjątkiem są budynki na nieruchomości złożonej z działek nr[...] , na których wysokość jednego budynku gospodarczego wynosi 9m, zaś pozostałych 3 m. Nieruchomość ta pełni jednak funkcję usługowo-rzemieślniczą (piekarnia) z towarzyszącym lokalem mieszkalnym. Przypomnieć należy, że w myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszarem analizowanym jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Skoro przedmiotem wniosku jest budowa dwóch garaży, które ze swej istoty pełnią funkcje budynków gospodarczych, to analiza winna przede wszystkim uwzględniać możliwość wybudowania na działce wnioskodawcy budynku gospodarczego o podobnych cechach i funkcji jak te, które znajdują się w obszarze analizowanym na działkach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Z analizy wynika natomiast, że urbanista wziął pod uwagę przede wszystkim parametry budynków gospodarczych znajdujących się na działce pełniącej funkcję usługową, gdzie z istoty rzeczy budynki gospodarcze pełnią inną funkcję aniżeli te, które znajdują się na nieruchomościach przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Skutkiem tak przeprowadzonej analizy jest uwzględnienie przez organy orzekające w sprawie wniosku R. J. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garaży o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wyższej niż 4,5 m. Zaskarżona decyzja w części dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niezależnie od tego, że oparta jest o niewystarczające bądź nieprawidłowe ustalenia analizy odnoszące się do tego parametru inwestycji, to jeszcze zawiera ustalenia, które są wewnętrznie ze sobą sprzeczne. Punktem wyjścia dla ustaleń organu w kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej są zabudowania gospodarcze istniejące na działce nr [...] . Zgodnie z analizą, która stanowi załącznik do decyzji, wysokość tych zabudowań wynosi około 3,5 m. Skoro w myśl pkt 1 ppkt 5 i 9 nowo wybudowane garaże mają zostać przybudowane do istniejących budynków gospodarczych znajdujących się na działce nr [...] których wysokość zabudowy wynosi ok. 3 metrów, zaś istniejących na działce nr [...] m, to ustalenie dodatkowo parametru, wynikającego z wniosku R. J. , dopuszczającego wysokość garażu do 4,5 m nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wysokość do 4,5 m nie wynika bowiem z jakichkolwiek ustaleń organu dla nieruchomości w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi, zaś te nieruchomości, na których zabudowa gospodarcza przekracza 4,5 m, nie mogą być reprezentatywne z punktu widzenia cech zabudowy i jej funkcji, gdyż pełnią albo funkcję usługową (dz. nr nr[...] ), bądź też siedliskową (dz. nr 200). Przypomnieć w tym miejscu należy, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy formułuje wymogi, jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ono podobieństwo (była kontynuacją) w stosunku do zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących przy tej samej drodze publicznej działek, z drugiej formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa (kontynuacji) daleko idące wymagania. Ustalenie stopnia wspomnianej kontynuacji możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do obiektów położonych w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Z kolei unormowanie zawarte w § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oznacza, iż zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki, tak jak we wniosku R. J. – czyli według ust. 4 tego przepisu, zostałoby to wyrażone wprost. Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi, że organ I instancji (czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wbrew wnioskowi inwestora, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch garaży murowanych dla samochodów osobowych. W przypadku braku jednoznaczności wniosku organ nie ma prawa zmieniać jego przedmiotu czy modyfikować go. Tylko strona w trakcie postępowania może dokonywać ewentualnych uzupełnień lub zmian w treści żądania. Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżących, dotyczącego niewłaściwego sposobu mierzenia wysokości budynku (do okapu zamiast do kalenicy) wskazać należy, że kwestia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej została uregulowana w § 7 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przepis ten w ust. 4 dopuszcza odstępstwa w wyznaczaniu wysokości, jednakże winno to wynikać z analizy oraz – jak to już wyżej Sąd wskazał - winno być szczegółowo uzasadnione. Zważywszy na to, że zarzut ten został podniesiony dopiero na etapie postępowania sądowego, organy ustosunkują się do niego ponownie rozpatrując sprawę. Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, 77 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy, jakkolwiek sporządził obszerne uzasadnienie swojej decyzji, to nie pochylił się nad analizą urbanistyczną stanowiącą punkt wyjścia do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto powierzchownie odniósł się do zarzutów odwołania. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, istotny wpływ na jej wynik, a dokładne i rzetelne zbadanie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mogło doprowadzić organy orzekające do odmiennych ustaleń końcowych. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności zaś dokona oceny analizy urbanistycznej pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.