II SA/Sz 488/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Mieszkowicach z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XXXVIII/294/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XXXVIII/294/05 Rady Miejskiej w Mieszkowicach z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2006 r., Nr 26, poz. 453). W skardze podniesiono zarzuty naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), poprzez ustanowienie: - w § 8 ust. 1 regulacji dotyczącej zawierania umów na czas nieokreślony i czas określony, wskazania okoliczności dotyczących rozwiązania umowy, w sytuacji gdy delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy nie przewiduje unormowania w regulaminie warunków dotyczących rozwiązania umów; - w § 8 ust. 2 zawarcie regulacji dotyczącej sposobu rozwiązania umowy z odbiorcami usług, w sytuacji braku delegacji ustawowej do uregulowania tego w regulaminie; - w § 8 ust. 4 zawarcie regulacji dotyczącej odstąpienia od umowy, podczas gdy delegacja ustawowa na podstawie której regulamin wydano nie przewiduje unormowania w regulaminie warunków odstąpienia od umowy zawartej przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne z odbiorcami; - w § 11, § 26, § 29 i § 31 regulaminu zawarto regulacje dotyczące nałożenia na odbiorców usług dodatkowych obowiązków związanych z realizacją umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy nie przewiduje nałożenia na odbiorców jakichkolwiek obowiązków; - w § 16 uchwały uregulowano sposób przyłączenia do sieci wskazując, że przyłączenie odbywa się odpłatnie a przedsiębiorstwo może określić na ten czas opłatę ryczałtową; - w § 39 regulaminu zawarto odwołanie do nieokreślonych bliżej obowiązujących przepisów prawa w zakresie nieuregulowanym zaskarżoną uchwałą, podczas gdy art. 19 ust. 2 ustawy upoważniał Radę Miasta jedynie do uchwalenia regulaminu w zakresie wskazanym tym przepisem. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 1, 2 i 4, § 11 ust. 1, § 16, § 28, § 29, § 31 i § 39. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że w § 11 uchwały nałożono na odbiorców usług szereg obowiązków, w tym obowiązek korzystania z usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i nie utrudniający działalności Przedsiębiorstwu, w szczególności obowiązek używania instalacji w sposób eliminujący możliwość wystąpienia awarii umożliwiającej wtórne zanieczyszczenie wody w wyniku skażenia chemicznego lub bakteriologicznego, obowiązek zabezpieczenia instalacji przed cofaniem się wody, powrotem ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania, w szczególności poprzez montaż i utrzymanie zaworów przeciwskażeniowych w przypadkach i na warunkach określonych odrębnymi przepisami, użytkowania instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej oraz obowiązek natychmiastowego powiadamiania Przedsiębiorstwa o awaryjnych zmianach ilości i jakości odprowadzanych ścieków, obowiązek informowania Przedsiębiorstwa o własnych ujęciach wody, itp. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważniał rady gminy do ujęcia tego typu zapisów w regulaminie. W § 28 uchwały zawarto zapis zgodnie z którym odbiorca winien zapewnić niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, powinien także zapewnić prawidłowe utrzymanie studzienki czy pomieszczenia w którym wodomierz jest zamontowany i zabezpieczyć wodomierz przed dostępem osób nieuprawnionych. Odbiorca jest też zobowiązany do natychmiastowego usunięcia awarii na przyłączu będącym w jego posiadaniu. Jeżeli nie uczyni tego w ciągu 5 godzin od wystąpienia awarii Przedsiębiorstwo może awarię usunąć a kosztami obciążyć odbiorcę. Brak było podstawy prawnej do takich zapisów w regulaminie. W § 29 uchwały nałożono na odbiorców usług obowiązek natychmiastowego powiadamiania Przedsiębiorstwa o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby, o zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej które mogą mieć wpływ na działanie sieci. W § 31 regulaminu zawarto obowiązek pisemnego informowania Przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub o zmianie użytkownika lokalu. Wszystkie te uregulowania zostały umieszczone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stosownie do treści art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyznaje radzie gminy kompetencję do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Normatywna podstawa do wydania regulaminu była zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter zamknięty, a więc regulamin nie może wykraczać poza materię wskazaną w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegacje ustawową do wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem uchwały. Nie upoważnia on rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego zawierających uregulowania nie wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że wydając na jej podstawie regulamin rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w przepisie ustawy zagadnień. Wskazując zakres zagadnień do uregulowania ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 19 ust. 2 ustawy oznaczają naruszenie przepisu upoważniającego oraz konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. W zaskarżonej uchwale, w szczególności w § 11, 26, 29, 31 Rada Miasta nałożyła na odbiorców usług szereg obowiązków związanych z wykonaniem umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków, do czego nie została upoważniona w ustawie. Z delegacji ustawowej nie wynika prawo rady gminy do nakładania jakichkolwiek dodatkowych obowiązków w związku z wykonywaniem umów zawieranych przez Przedsiębiorstwo z odbiorcami usług. Z kolei w § 8 ust. 2 uchwały Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe poprzez określenie obligatoryjnej treści umowy (umowa powinna określać możliwość jej rozwiązania) w sytuacji, gdy art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważniał ją jedynie do określenia szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, nie zaś poszczególnych postanowień umownych. Radzie nie przysługiwało upoważnienie do określania czasu trwania umowy, (§ 8 ust. 1), sposobu odstąpienia od umowy (§ 8 ust. 1), zasad rozwiązania umowy (§ 8 ust. 2 i 3), wskazanie odpłatności w trakcie przyłączenia do sieci (§ 16 ust. 2 pkt 3). W § 39 Rada wykroczyła poza upoważnienie ustawowe odwołując się do niesprecyzowanych "przepisów prawa" w sprawach nieobjętych regulaminem w sytuacji, gdy regulamin ma regulować jedynie kwestie określone w przepisie kompetencyjnym. Rada Miasta w odpowiedzi na skargę stanowiącą załącznik do uchwały Nr XXXII/287/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. oświadczyła, że podziela zarzuty podniesione w skardze. W jej ocenie skarga jest uzasadniona i powinna zostać uwzględniona w całości. Wobec tego, mając na względzie treść art. 8 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2180), zgodnie z którym, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (12 grudnia 2017 r.) przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne opracują i przedstawią radom gmin projekty regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, Rada Miasta dokona zmiany uchwały. Nowy regulamin zostanie dostosowany do nowych przepisów i zostaną w nim także uwzględnione zarzuty Prokuratora. W piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2018 r. P. P. R. delegowany do P. O. A. A. oświadczyła, że podtrzymuje skargę. Wskazała, że skarga nie obejmuje wszystkich istotnych naruszeń prawa, jakimi dotknięta jest zaskarżona uchwała. Uchwała nie wypełniła delegacji ustawowej nie określając w § 5 ust. 1 minimalnego poziomu usług świadczonego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takiego jak minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, odsyłając w tym zakresie do treści umowy z odbiorcą usług. W wielu miejscach wykroczyła także poza delegację ustawową, a także wkroczyła w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu i tak w § 5 ust. 2 uchwały dokonano modyfikacji treści art. 5 ust. 1 ustawy, w § 7 ust. 1 uchwały dokonano modyfikacji treści art. 6 ust. 2 ustawy, w § 7 ust. 4 uchwały powtórzono w znacznej części treści art. 6 ust. 3 ustawy, w § 12 uchwały dokonano modyfikacji art. 26 ust. 1 ustawy przywołując część zapisu ustawowego, a w pozostałej części odwołano się do aktu wykonawczego. W § 17 pkt 1 uchwały nakazano do wniosku o przyłączenie do sieci dołączenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości o uregulowanym statusie prawnym w sytuacji gdy z art. 6 ust. 5 ustawy wynika, że umowa może być zawarta także z osobą która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym statusie prawnym, a zatem w tym wypadku wystarczające powinno być oświadczenie wnioskodawcy. W § 36 i 38 regulaminu wskazano, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej z gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, a obciążenie gminy za wodę następuje na zasadach określonych w umowie. Tymczasem zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę za wodę zużytą dla celów przeciwpożarowych na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Mając na uwadze zakres przedstawionych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ponieważ ewentualne pozostawienie w obrocie prawnym uchwały, po wyeliminowaniu fragmentów rażąco naruszających prawo, czyniłoby ten akt nieczytelnym i niewypełniającym delegacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo. Z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się, między innymi, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację, oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (poza wymienionymi w pkt 1-14a) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, a także na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.). Sąd oceniając zgodność uchwały organu stanowiącego gminy z prawem bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia danej uchwały. Stąd planowana zmiana regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Art. 19 ust. 2 omawianej ustawy stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które powinny być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. O opisanych wyżej wadach można mówić nie tylko w wypadku uregulowań wskazanych przez Prokuratora – tj. § 8 ust. 1, 2 i 4, § 11, § 16, § 26, § 29, § 31 i § 39, ale także w odniesieniu do § 1 ust. 2, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4, § 8 ust. 1 i 4, § 11, § 12, §16, § 17, § 26, § 29, § 31, § 36, § 38 regulaminu. Wymienione paragrafy sprowadzają się w zasadzie do powtórzenia obowiązujących przepisów ustaw, tj. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, 3, 4, 5 6, art. 7 pkt 4, art. 15 ust. 4), Kodeksu cywilnego (art. 77 i 491 § 1), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Dodać należy, że niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy (np. § 36-38), bądź też cytują zapisy ustawowe w niepełnym zakresie, tym samym myląc odbiorców, czy uregulowanie ma charakter ustawowy, czy regulaminowy. W rozdziale III zatytułowanym "S. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" dodatkowo zawarte zostały przepisy dotyczące rozwiązywania umów, które uchwalono z przekroczeniem delegacji ustawowej. Z § 19 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy): 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że zapisy odnoszące się do treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 7). Takie same zastrzeżenia odnieść należy do § 8 ust. 2 i 3 regulaminu, w zakresie dotyczącym w szczególności możliwości wypowiedzenia przez przedsiębiorstwo umowy oraz rozwiązania umowy zawartej z odbiorcą. Żaden przepis ustawy nie daje podstawy do zawarcia takich zapisów w treści regulaminu. Stwierdzić zatem należy, że wskazane przepisy uchwalone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że uregulowania zawarte w § 19 (rozdział IV Warunki przyłączenia do sieci) odwołują się do § 17, który należy uznać za wadliwy z uwagi na zastosowane w nim powtórzenia ustawowe (art. 6 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) – o czym była już mowa powyżej. Za wadliwe należy uznać także uregulowania zawarte w rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, ciśnienie wody oraz jej jakość. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług oraz powołanych w regulaminie rozporządzeń Ministra Zdrowia i Ministra Infrastruktury nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Z wymienionych parametrów w regulaminie nie wskazano żadnego. Z tych względów należy stwierdzić, że treść § 4 – § 6 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. W regulaminie minimalny poziom usług w ogóle nie został określony. Z kolei § 8 ust. 4 regulaminu znajdujący się w rozdziale III zatytułowanym "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" stanowi częściowe powtórzenie treści art. 8 ustawy określającym przypadki w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne (w regulaminie postanowiono że przedsiębiorstwo może odstąpić od umowy w tych przypadkach), z pewnością nie dotyczy warunków zawierania umów. Przepis ten częściowo powiela przepis ustawy a częściowo go zmienia co samo w sobie oznacza, że istotnie narusza prawo. Ponadto w art. 19 ust. 2 ustawy brak delegacji do normowania w regulaminie trybu rozwiązania umowy z odbiorcą usług. § 11 regulaminu, także zamieszczony w rozdziale III zatytułowanym "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" określa obowiązki odbiorców usług związane z korzystaniem z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków stanowi poniekąd powtórzenie treści art. 5 ust. 2 ustawy – jednakże uszczegółowione i rozszerzone. Z pewnością trudno jest § 11 uchwały zaliczyć do przepisów ustalających szczegółowe warunki zawierania umów z odbiorcami usług. W przepisie tym nałożono na odbiorców usług dodatkowe obowiązki, np. obowiązek informowania przedsiębiorstwa o posiadanych własnych ujęciach wody, obowiązek podejmowania działań ograniczających skutki awarii. Przepis ten nie dotyczy warunków zawierania umów z odbiorcami usług. Rozdział IV regulaminu został zatytułowany: "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat". Tytuł ten jest zbieżny z ustawową delegacją zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy. W rozdziale tym: - § 12 jest powtórzeniem art. 26 ust.1 ustawy, - § 13 stanowi uszczegółowione powtórzenie art. 27 ustawy, - § 14 jest częściowym powtórzeniem art. 24 ust. 7 ustawy. W ocenie Sądu, samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W powyższych przepisach regulaminu nie mamy jednak do czynienia tylko z powtórzeniem zapisów ustawy, ale także z ich modyfikacją. Należało zatem uznać, że wyżej wskazane regulacje zaskarżonego regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Kolejny rozdział V został zatytułowany "Warunki przyłączenia do sieci". § 16 regulaminu jest w zasadzie odwzorowaniem zapisów art. 6 ust. 4 ustawy jednak modyfikuje je poprzez dodanie warunku nieobjętego zapisami tego przepisu (dotyczącego zawarcia umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym "w uzasadnionych przypadkach"). W § 17 pkt 1 regulaminu wskazano, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej osoba ubiegająca o przyłączenie winna załączyć "dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości". Zdaniem Sądu, nałożenie takiego obowiązku jest nieuprawnione. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy) to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy. "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" - to tytuł rozdziału VI regulaminu, w którym został ujęty m.in. § 22 ust. 3, zawierający wyłącznie treści o charakterze informacyjnym, nie zaś o charakterze normatywnym. Sąd podziela pogląd Prokuratora w tym zakresie. W rozdziale V "Warunki przyłączenia do sieci" znalazł się zapis dotyczący konieczności wykonania operatu geodezyjnego przed zasypaniem przyłącza (§ 21 ust. 4 uchwały) w co najmniej dwóch egzemplarzach, który w ocenie Sądu należy uznać za niezgodny z prawem. Kwestie związane z wykonywaniem operatu geodezyjnego zostały uregulowane w przepisach szczególnych to jest ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odpowiednie zapisy dotyczące obowiązku geodezyjnego wyznaczenia w terenie, a po wybudowaniu przyłączy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie w gruncie, zawierają również zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oczywistym jest zatem, że w przypadku wykonania przyłącza wodociągowego musi ono spełniać wszystki przewidziane przepisami odrębnymi warunki. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa, które szczegółowo określają również czynności, które obowiązkowo muszą zostać wykonane w trakcie robót związanych z jego wykonywaniem jak i po ich zakończeniu. Brak jest zatem podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale zapisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo, jak również aby obowiązki te określał nieprecyzyjnie, używając terminologii innej aniżeli przyjęta przez ustawodawcę. W kolejnym rozdziale IX – "Standardy obsługi odbiorców, Sposób załatwiania reklamacji oraz wymiana informacji w zakresie zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków" – zawarty został § 35 ust. 1 który stanowi, że w przypadku dostaw wody o jakości niezgodnej z regulaminem lub przerw w dostawach wody, odbiorca usług może złożyć pisemną reklamację w terminie 3 dni od dnia w którym zakończyła się przerwa w świadczeniu usług. Regulamin nie określa jednak minimalnego poziomu świadczonych usług, co czyni uprawnienie do złożenia reklamacji na niewłaściwą jakość usług iluzorycznym. Dodatkowo termin 3 dni na złożenie pisemnej reklamacji jest terminem tak krótkim, że w praktyce uniemożliwia odbiorcom usług kwestionowanie braku ich ciągłości czy nieodpowiednich parametrów dostarczanej wody. Oznacza to, że Rada Miasta nie określiła poprawnie sposobu postępowania w przypadku o jakim mowa w art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy w sposób zapewniający odbiorcom usług realną ochronę. Zatem nie wypełniła delegacji ustawowej w tym zakresie. Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe (rozdział IX) zostały uregulowane w § 36-38. W § 36 stwierdzono, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej z gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. W ocenie Sądu, trudno sobie wyobrazić sens zawarcia takiej umowy, skoro straż pożarna może korzystać z hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej (§ 36 ust. 2), ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody), a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Za wadliwy należy też uznać zapis § 39 regulaminu. W przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Należy uznać, że powyższy zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych – ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06). Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, w tym art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym, bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Prokurator co prawda nie objął swoją skargą niektórych naruszeń prawa, o których była mowa powyżej jednakże z uwagi na treść art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną, Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę także inne naruszenia prawa stwierdzone w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.