II SA/Sz 47/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. M. na uchwałę nr LXXVI/483/23 Rady Powiatu w Koszalinie z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych dróg i odcinków dróg powiatowych p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...](słownie: [...]) złotych

W dniu 22 grudnia 2023 r. L. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr LXXVI/483/23 Rady Powiatu w Koszalinie z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych dróg i odcinków dróg powiatowych, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej pozbawienia kategorii drogi powiatowej drogi nr 3524Z C.-P. w obszarze gminy B.. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jest skierowana do nieograniczonego kręgu adresatów, nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Zdaniem skarżącego legitymację do jej zaskarżenia ma każdy użytkownik drogi 3524Z (teraz i w przyszłości), każdy mieszkaniec czy właściciel nieruchomości położonych przy drodze bądź w obszarze jej oddziaływania. Skarżący, jako mieszkaniec gminy B. jest użytkownikiem drogi nr 3524Z oraz właścicielem nieruchomości położonych w C. przy tej drodze (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Jako podstawę prawną wniesienia skargi wskazał art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wyjaśniając, że zmiana kategorii drogi powiatowej na gminną oznacza powiększenie zasobu własności gminy ale wiąże się bezpośrednio z powstaniem obciążeń związanych z koniecznością wykonywania przez gminę obowiązków zarządcy drogi. Rodzi to ogromne obciążenia dla budżetu gminy, a w konsekwencji jej mieszkańców, ponieważ droga wymaga gruntownego remontu (przebudowy). Zgody na zmianę kategorii drogi na gminną nie wyraża skarżący ani inni mieszkańcy gminy B., czemu dali wyraz w petycji skierowanej do Wójta Gminy B. i Rady Powiatu w Koszalinie, której kopię skarżący dołączył do skargi. Zmiana kategorii drogi oznacza również, że droga nie zostanie wyremontowana w kategoriach drogi powiatowej, co zmniejszy jej parametry techniczne, a przez to dostępność i przejezdność dla różnych użytkowników. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu arbitralnie uznała, że droga nr 3524Z stanowi wyłącznie drogę służącą lokalnym mieszkańcom. Taka decyzja naraża budżet Gminy B. na niepotrzebne koszty, a mieszkańców i użytkowników drogi na zagrożenie życia i zdrowia. Oznacza to, że przedmiot skargi oraz naruszenie interesu prawnego skarżącego, daje legitymację do wniesienia skargi. Starosta Koszaliński w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżący mylnie zakłada, iż Gmina B. nie będzie miała własnych środków na remont lub przebudowę drogi bądź nie pozyska ze źródeł zewnętrznych środków na tę inwestycję. Wskazał, że skarżący wystąpił do dotychczasowego zarządcy drogi o dokumentację dotyczącą koncepcji przebudowy drogi, o skan decyzji środowiskowej, kartę informacyjną przedsięwzięcia, badania natężenia ruchu drogowego oraz protokół uzgodnień pomiędzy Powiatem Koszalińskim a Gminą B. , które uzyskał. Droga której skarga dotyczy posiadała status drogi powiatowej, jednak była drogą o znaczeniu lokalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje: Zgodnie z zasadą skargowości wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym wymaga wystąpienia ze stosownym żądaniem przez uprawniony podmiot. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi jest ściśle określony. Ze skargi wynika, że skarżący jest mieszkańcem gminy B. i właścicielem nieruchomości położonej w C., przy drodze nr 3524Z. Kryterium interesu prawnego na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Skarga została wniesiona z powołaniem się na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przekonaniu Sądu skarżący nie wykazał by zaskarżona uchwała naruszała jego indywidualny interes prawny. Tym samym, nie miał legitymacji do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Prawo do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie sądów administracyjnych ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 87 ust 1 cytowanej ustawy, interes prawny strony skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym to interes o charakterze własnym, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Kwestionując uchwałę w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący podał jedynie, że jest użytkownikiem drogi i właścicielem przyległej do niej nieruchomości. Kwestionowana uchwała odnosi się do pozbawienia niektórych odcinków dróg kategorii drogi powiatowej, a z uzasadnienia do uchwały wynika, że odcinki te zostaną zaliczone do dróg gminnych. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 654 ze zm.) zgodnie z którym rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Rada Powiatu w Koszalinie miała kompetencję do pozbawienia wskazanych dróg kategorii dróg powiatowych w celu uznania ich za drogi gminne. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przyznają szczególnych uprawnień osobom korzystającym z drogi ani posiadającym nieruchomości przylegających do drogi, powiązanych z nadaniem drodze publicznej określonej kategorii. Przepisy prawa materialnego - ustawy o drogach publicznych – nie dają skarżącemu możności określonego zachowania się, nie stwarzają na jego rzecz podmiotowego prawa publicznego uprawniającego do uznania jego interesu prawnego w zakresie objętym przedmiotową uchwałą. Takie uprawnienia nie wynikają z przepisów ustawy o drogach publicznych. Pozbawienie określonej drogi statusu drogi powiatowej, przez uprawniony do tego organ – przy zachowaniu trybu podejmowania uchwały w tym zakresie, w sytuacji gdy właściciel nieruchomości przyległej nie jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej, nie można traktować jako naruszenia posiadanego interesu prawnego. Także sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie stanowi wystarczającej legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Ponieważ skarżący nie wykazał by uchwała, w zaskarżonej części, naruszała jego interes prawy lub uprawnienie stosownie do wymagań art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 tej ustawy.