II SA/Sz 456/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. H. i A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz wnoszących sprzeciw M. H. i A. H. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła do Wójta Gminy R., o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2MW lub farm fotowoltaicznych o łącznej mocy nieprzekraczającej 2MW wraz z infrastrukturą techniczną, na działce o nr ewidencyjnym [...] i [...] obręb [...], gmina R.. We wniosku inwestor opisowo i graficznie przedstawił charakterystykę inwestycji. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Wójt Gminy R. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, między innymi, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Od powyższej decyzji M. i A. H. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., wskazując w nim, że zaskarżona decyzja jest niespójna wewnętrznie, nieczytelna, jedne zapisy przeczą innym. Zarzucili, iż droga dojazdowa stanowiąca jednocześnie dojazd dla mieszkańców zostanie zablokowana przez ciężki sprzęt, nie będzie możliwości przejazdu. Odwołujący podnieśli ponadto, że budowa farmy fotowoltaicznej jest szkodliwa dla okolicznych mieszkańców. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Dalej, Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym - jest wszczynane i prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora, który samodzielnie we wniosku określa zarówno charakterystykę inwestycji, jak też wskazuje teren inwestycji (art 52 ust. 2 ww. ustawy). Organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inwestora. Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 i 3 ww. ustawy i wskazało, że planowana inwestycja, farma fotowoltaiczna o mocy do 2,0 MW (2000 kW) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, którego definicję zawiera z kolei art. 2 pkt 22 tej ustawy. Kolegium powołując się na treść wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r. (II OSK 3705/19), wskazało, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Należy więc przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii. Organ odwoławczy stwierdził, że z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Jednocześnie wyłączone zostały z tego obowiązku urządzenia inne niż wolnostojące oraz wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, które jednocześnie nie są wolnostojącymi urządzeniami fotowoltaicznymi o mocy zainstalowanej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanymi na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, zdaniem Kolegium, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi bowiem do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową. W konsekwencji, zdaniem organu, stwierdzić należy, iż wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, były realizowane co do reguły przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Z obowiązku tego zwolnione są tylko wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki oraz urządzenia inne niż wolnostojące. Wskazany powyżej przepis art. 10 ust 2a zmieniony został na mocy przepisu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. zmieniającej między innymi ustawę z dniem 30 października 2021 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera w swej regulacji przepisu przejściowego pozwalającego na stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych. Tym samym organy zobowiązane są do jego stosowania również w toku prowadzonych postępowań. Z tego względu Kolegium na etapie postępowania odwoławczego również zobowiązane było do uwzględnienia wskazanej zmiany przepisów. W ocenie organu II instancji, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Kolegium podkreśliło, że planowane zamierzenie inwestycyjne określone zostało jako realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej o mocy do 2000 kW, na terenie obecnych użytków rolnych oraz w sąsiedztwie gruntów rolnych oraz zabudowy siedliskowej i mieszkaniowej. Zweryfikowania wymaga, czy planowana inwestycja obejmuje instalację urządzeń o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 500 kW, przy czym zgodnie z definicją pojęcia "mocy zainstalowanej" zawartą w art. 2 pkt 19b ustawy o odnawialnych źródłach energii instalacji odnawialnego źródła energii moc zainstalowana elektryczna instalacji odnawialnego źródła energii oznacza łączną moc znamionową czynną: - zespołu urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej - zespołu prądotwórczego, podaną przez producenta na tabliczce znamionowej, a w przypadku jej braku, moc znamionową czynną tego zespołu określoną przez jednostkę posiadającą akredytację Polskiego Centrum Akredytacji - w przypadku instalacji odnawialnego źródła energii wykorzystującej do wytwarzania energii elektrycznej biogaz lub biogaz rolniczy, - generatora, modułu fotowoltaicznego lub ogniwa paliwowego podaną przez producenta na tabliczce znamionowej - w przypadku instalacji innej niż wskazana w lit. a. Zweryfikowania wymaga również, zdaniem Kolegium, ustalenie, czy wnioskowana inwestycja mieści się w wyłączeniach objętych przepisem art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz czy w związku z tym może korzystać z wyłączenia zawartego w art. 61 ust. 3 tej ustawy. W przeciwnym bowiem razie konieczne będzie sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze porównawczym. Ustalenia te muszą być poczynione na etapie postępowania przed organem I instancji z uwagi na konieczność zapewnienia stronom postępowania możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. M. i A. H. złożyli sprzeciw od ww. decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i jego prawidłowa analiza powinny prowadzić do wniosku o wadliwości decyzji organu I instancji, która to wadliwość jest tego rodzaju, że powinna skutkować uchyleniem tej decyzji i umorzeniem postępowania a nie - przekazywaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżących, skoro inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW powinny być realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, to w toku ponownego rozpoznania sprawy nie ma nawet teoretycznych możliwości naprawy wad decyzji organu I instancji, gdyż parametry i cechy wnioskowanej inwestycji są znane i już ustalone w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, podobnie jak parametry i cechy nieruchomości sąsiednich. Zatem konieczność umorzenia postępowania z uwagi na niespełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa" i kontynuacji funkcji zabudowy jest możliwa do ustalenia na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego i nie ma potrzeby dalszego przedłużania sprawy poprzez jej przekazywanie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Niniejsza sprawa, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem OVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), została rozpoznana w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie, jako że przedmiotem sprzeciwu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą organ ten uchylił decyzję Wójta Gminy R., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW lub farm fotowoltaicznych o łącznej mocy nieprzekraczającej 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie [...], gmina R. , należy poczynić kilka uwag dotyczących sprzeciwu od decyzji. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma w porównaniu do postępowania ze skargi uproszczony charakter, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), nie biorą w nim udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), tj. bada sprawę pod kątem tego czy w okolicznościach danej sprawy były podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji decyzją kasacyjną. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W badanej sprawie, uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał na konieczność zweryfikowania, czy planowana inwestycja obejmuje instalację urządzeń o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 500 kW, bowiem z wniosku inwestora wynika, że planowane przedsięwzięcie zostało określone jako realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych, służących wytwarzaniu energii elektrycznej o mocy do 2000 kW. Ustalenia te powinny doprowadzić organ I instancji do określenia, czy planowane zamierzenie mieści się w wyłączeniach, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Należy zatem wyjaśnić, że określenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji na wniosek inwestora. Wydanie decyzji następuje w sytuacji, gdy spełnione zostały łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym w art. 61 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 tej ustawy przewidziano wyjątki od konieczności spełnienia warunków, o których mowa w ust. 1. Wyjątek, o którym mowa w ust. 3 przewiduje, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora, który powinien zawierać między innymi charakterystykę inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). To inwestor określa jakiego rodzaju zamierzenie jest przedmiotem wniosku i przedkłada organowi wymagane dokumenty, które podlegają następnie ocenie organu. W badanej sprawie do wniosku załączono charakterystykę przedsięwzięcia, z której wprost wynika, że inwestor zamierza wybudować farmę fotowoltaiczną o mocy do 2 MW, składającą się z dwóch niezależnie działających bloków o mocy do 1 MW każdy. W dokumencie tym szczegółowo opisano powierzchnię, którą zajmie inwestycja, jej poszczególne elementy, a także sposób realizacji przedsięwzięcia. W ocenie Sądu są to wystarczające dane, aby organ mógł dokonać oceny, czy tak określone przedsięwzięcie wymaga sporządzenia analizy architektoniczno – urbanistycznej, czy też stanowi wyjątek od stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. W konsekwencji organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji celem doprecyzowania wniosku, który w ocenie Sądu takiego doprecyzowania nie wymagał. Skoro bowiem wnioskodawca określił maksymalną moc instalacji, to właśnie dla takiej mocy powinna zostać dokonana ocena dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczą organu odwoławczego było zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, również w kontekście podnoszonych przez skarżących zarzutów i samodzielne dokonanie oceny, czy do planowanej inwestycji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.