II SA/Sz 446/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwiększenia zakresu pomocy w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...]

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., (złożonym ustnie do protokołu) A. S., dalej również jako "Skarżący", wystąpił do Prezydenta Miasta S. o przyznanie mu usług opiekuńczych, w wymiarze 3 razy w miesiącu po 2 godziny dziennie, od poniedziałku do niedzieli, w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], organ I instancji orzekł o przyznaniu wnioskodawcy pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania od poniedziałku do niedzieli do ilości 3 razy w miesiącu, po 2 godziny maksymalnie dziennie, płatne [...] zł za faktycznie wykonaną godzinę usługi, w okresie od 1 lutego 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. A. S. wniósł odwołanie od decyzji podnosząc, że nie zgadza się z jej treścią, bowiem wnosił o ustalenie pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 3 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie. Następnie, pismem z dnia [...] marca 2020 r. złożył kolejne pismo zatytułowane "odwołanie", w którym argumentował konieczność zwiększenia ilości godzin usług opiekuńczych pogorszeniem warunków bytowych i stanu zdrowia. Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 2,3 i 6, art. 106 ust.1, art.110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", § 1 pkt 1 ppkt a lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1358), w związku z § 5 ust. 1 i 6 uchwały Rady Miasta S. z dnia 10 kwietnia 2006 r., Nr [...], w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, po rozpoznaniu odwołania strony z dnia [...] marca 2020 r., zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że orzekł o przyznaniu wnioskodawcy pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania od poniedziałku do piątku do ilości 4 razy w miesiącu po 2 godziny maksymalnie dziennie, płatne [...] zł za faktycznie wykonaną godzinę usługi, w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. podniósł, że przyznana pomoc w ww. zakresie jest niewystarczająca. Wniósł o ustalenie pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze 3 razy w tygodniu po 2 godziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 50 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium dokonując oceny sytuacji skarżącego przez pryzmat przesłanek z art. 50 ust. 1 i 5 u.p.s., wskazało, że A. S. od dnia [...] r. jest wdowcem i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] października 2019 r. oraz z dnia [...] marca 2020 r. wynika, że wnioskodawca ma schorzenia narządu ruchu i problemy z poruszaniem się, a jego stan zdrowia uległ pogorszeniu i wymaga zwiększenia zakresu usług opiekuńczych. Z kolei z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] listopada 2019 r. wynika, że A. S. cierpi na zespół bólowy kręgosłupa szyjnego, piersiowego i L/S kręgosłupa. Stwierdzone zostały również zmiany dyskopatyczno- zwyrodnieniowe kręgosłupa oraz choroba zwyrodnienie wielostawowe. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 2009 r. wnioskodawca zakwalifikowany został do znacznego stopnia niepełnosprawności (na stałe). Organ odwoławczy podał nadto, że z indywidualnej karty usług w zakresie świadczenia usług opiekuńczych wynika, że A. S. wymaga pomocy w zapewnieniu kontaktów z otoczeniem w zakresie: - ustalania wizyt lekarskich i towarzyszenia w nich, - realizacji recept lekarskich, - realizacji spraw urzędowych i towarzyszeniu podczas wizyt w urzędach, - pomocy w regulowaniu opłat, - zgłaszaniu napraw urządzeń i instalacji domowych. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że pomimo ww. schorzeń A. S. wykonuje samodzielnie wszystkie czynności w zakresie higieny, zakupów, przygotowywania posiłków, itp. W ocenie Kolegium, organ I instancji w sposób należyty ustalił stan faktyczny sprawy i przyznał usługi opiekuńcze w zakresie wystarczającym do zabezpieczenia niezbędnych potrzeb wynikających z ustaleń indywidualnej karty usług. Jeżeli bowiem A. S. nie wymaga stałej pomocy w czynnościach samoobsługowych, to zdaniem organu odwoławczego, pomoc świadczona do 4 razy w miesiącu po 2 godziny jest wystarczająca celem wsparcia Skarżącego w ustalaniu wizyt lekarskich, czy pomocy przy incydentalnych sprawach urzędowych. Z całą pewnością strona nie wymaga takiej pomocy aż 3 razy w tygodniu - powszechnie wiadomym jest, iż do lekarza i do urzędów nie chodzi się kilka razy w tygodniu. To samo dotyczy realizacji recept - leki zazwyczaj wykupuje się raz w miesiącu lub na dłuższy okres. W związku z powyższym żądania wnioskodawcy Kolegium uznało za bezzasadne. Na powyższą decyzję A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, uzupełnioną następnie pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, bowiem zakres przyznanych mu usług opiekuńczych nie odpowiada jego rzeczywistym potrzebom. Podkreślił, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że wymaga uczęszczania na liczne wizyty lekarskie, ma problemy z poruszaniem się. Skarżący zaznaczył, że w aktach sprawy brak jest aktualnego wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania co do zakresu potrzeb. Brak jest również stosownego zaświadczenia lekarskiego w przedmiocie zakresu jego ograniczeń. Tym samym wobec niekompletności materiału dowodowego uchylenie decyzji organu I i II instancji uznał za konieczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wskazało, że ustalenia pracowników organu I instancji, którzy mają bezpośredni kontakt ze skarżącym pozostają w sprzeczności z ustaleniami indywidualnej karty usług w zakresie świadczenia usług opiekuńczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, jednak nie z przyczyn w niej podnoszonych. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała bowiem, że akt ten, podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obiegu prawnego. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że – w przypadku wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, sprawa powinna zostać rozpoznana przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Wniesienie odwołania, stosownie do art. 133 k.p.a., nakłada zatem na organ, który wydał zaskarżoną decyzję, obowiązek przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Zgodnie natomiast a art. 132 § 1 k.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Jednym z warunków zastosowania przez organ I instancji instytucji uwzględnienia odwołania jest przyjęcie, że jest ono zasadne w całości i wydanie orzeczenia zgodnego z żądaniem strony. W sytuacji, gdy organ uznaje odwołanie za częściowo zasadne, instytucja ta nie może zostać zastosowana. Obowiązkiem organu I instancji jest wówczas zastosowanie się do dyspozycji normy wyrażonej w art. 133 k.p.a. W badanej sprawie skarżący, odwołując się od decyzji Prezydenta Miasta S., w pismach z dnia [...] marca 2020 r. i z dnia [...] marca 2020 r. podnosił, że domagał się zwiększenia przyznanych usług opiekuńczych i ustalenie ich na poziomie 3 razy po 2 godziny w tygodniu, a nie jak określono w decyzji 3 razy po 2 godziny w miesiącu. W następstwie wniesionego przez Skarżącego odwołania Prezydent Miasta S., powołując się między innymi na art. 132 k.p.a., zmienił zaskarżoną odwołaniem decyzję w ten sposób, że zwiększył zakres przyznanej pomocy ustalając, że usługi opiekuńcze na rzecz Skarżącego będą świadczone od poniedziałku do piątku w ilości 4 razy w miesiącu po 2 godziny maksymalnie dziennie, a nie jak domagał się tego Skarżący w odwołaniu. Ewidentnie zatem organ I instancji naruszył przepisy procedury – art. 132 § 1 k.p.a., uwzględniając odwołanie jedynie w części i nie przekazując odwołania organowi odwoławczemu celem rozpoznania. W efekcie odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. nie zostało rozpoznane zgodnie z przepisami k.p.a., czego organ odwoławczy nie dostrzegł, rozpoznając kolejne odwołanie, złożone przez Skarżącego od decyzji z dnia [...] marca 2020 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a. Doszło zatem do istotnego naruszenia praw procesowych Skarżącego, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.). Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Rzeczą organu będzie rozpoznanie odwołania Skarżącego od decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. i wydanie rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu podnoszonych przez Skarżącego zarzutów.