II SA/Sz 430/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Wiesław Drabik po rozpoznaniu w Wydziale II na niejawnym posiedzeniu w dniu 19 lipca 2023 r. w sprawie ze sprzeciwu M. K. i A. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego przewodu kominowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. K. i A. K. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim w S. (zwanym dalej "PINB") z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w sprawie nakazującej właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w S. tj. I. M. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dymowego przewodu kominowego obsługującego kominek w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w S. (działka [...] obręb [...]) zlokalizowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] w S. (działka nr [...] obręb [...]) poprzez jego remont i uszczelnienie w terminie do 28 lutego 2022 r. po raz trzeci uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. otrzymał w dniu 12 października 2020 roku pismo od strony I. M. z dnia 8 października 2020 r., z którego wynika, iż domaga się wszczęcia postępowania sprawozdającego na posesji przy ulicy [...] z uwagi na to, że sąsiadka M. K. dokonała przeróbek skutkujący tym, iż z przewodów tych następuje cofanie gazu z paleniska kominowego umieszczonego w jej lokalu. Zgłoszenia dokonała w związku z tym, iż nieprawidłowe działanie jej przewodów kominowych może stanowić zagrożenia dla jej życia i zdrowia, oraz bezpieczeństwa. W przedmiotowym zgłoszeniu właścicielka nieruchomości położonej przy ul [...] oświadczyła, że jej kominek został wybudowany zgodnie z projektem i nie był używany przez dłuższy okres. Jej zdaniem przyczyną wadliwego funkcjonowania przewodu kominowego mogło być to że na posesji [...] zainstalowano aparaturę klimatyzacyjną, na którą ona nie wyrażała zgody i co do której istnieje podejrzenie, że przewód kominowy został zaadaptowany do tych potrzeb. W wyniku otrzymanego zgłoszenia dokonano w dniu 9 listopada 2020 r. kontroli przewodów kominowych w budynku przy ulicy [...] w S.. W czasie kontroli ustalono, że wnioskodawczyni zajmująca budynek przy ulicy [...] oraz posiada protokół kontroli przewodu kominowego sporządzanego przez mistrza kominiarskiego M. L. nr [...] z dnia 6 listopada 2020 r. Z powyższego protokołu wynika to, że w pierwszym pokoju na parterze po prawej stronie zlokalizowany jest murowany kominek na drzewo, na początku października 2020r. doszło do wydobywania się dymu z tego przewodu kominowego w czasie jego działania. Przedmiotowy kominek został uruchomiony po okresie około 15 lat od jego nieużytkowania. Przewód dymowy kominka według protokołu, niesprawny w górnej części dziura międzykanałowa bez widocznych elementów instalacji klimatyzacyjnej, wnętrze komina ma duże ubytki spoin i wyszczerbione cegły w kilku miejscach widoczna dziurawka, komin wyłączony z eksploatacji, podłączenie kominka na 8 mb od korony kominowej. Wymienione usterki, uszkodzenia zaniedbania podlegają usunięciu poprzez naprawę bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli technicznej. W trakcie kontroli właścicielka budynku położonego przy ul. [...] w S. przedłożyła także zaświadczenie mistrza kominiarskiego K. C., z którego wynika cyt. "stan techniczny kominów bez zastrzeżeń, urządzenia podłączone do przewodów kominowych wykazują właściwy ciąg. Przewody drożne i sprawne". W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. na podstawie artykułu 66 ust. 1 punkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 nr [...] nakazującą właścicielowi budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w S. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dymowego przewodu kominowego obsługującego kominek w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w S., zlokalizowanego na granicy z nieruchomością przy ul. [...] w S. poprzez jego remont i uszczelnienie w wyznaczonym terminie pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia zawodowe. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła zobowiązana do usunięcia usterek I. M. właścicielka nieruchomości przy ul [...] w S.. W jej ocenie została wydana decyzja w sposób wybiórczy i tendencyjny, która obciąża skarżącą obowiązkiem naprawy wspólnego komina. Skarżąca wskazuje ponadto, iż organ powiatowy wydając zaskarżoną decyzję nakazał usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wspólnego komina, który ma wspólną przegrodę międzykanałową uszkodzoną, rozdzielającą przewody dymowe każdego budynku. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił, iż od okresu budowy domów bliźniaczych w 2010 roku właściciel budynku przy ul [...] w S. zamontował przegrodę dylatacyjną, której projekt nie przewidywał w wyniku czego podzielono oba budynki. W dalszej części odwołania skaczące wskazuje, iż organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji nie uwzględnił montażu instalacji klimatycznej zamontowanej w 2012 r. na trzech kondygnacjach na wspólnej ścianie łączącej oba budynki (protokół PINB z dnia 9.11.2020r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji w ocenie organu odwoławczego była przyczyna niedokonania ustaleń wykonania przegrody dylatacyjnej przez właściciela budynku położonego przy ul. [...] w S., w skardze podniesionej w dniu 8 lutego 2021 r. przez I. M.. Zdaniem organu II instancji należy ustalić ,czy podczas prac związanych z wykonaniem "przegrody dylatacyjnej" między budynkami nie doszło uszkodzenia przedmiotowego przewodu kominowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. decyzją nr [...] z dnia [...]11.2021 r. ponownie nakazał właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul [...] w S. tj. I. M. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dymowego przewodu kominowego obsługującego kominek w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul [...] w S. (działka [...] obręb [...]) zlokalizowanego przy granicy z nieruchomością przy ul [...] w S. poprzez jego remont i uszczelnienie w terminie do 31 marca 2022 r.. W uzasadnieniu PINB wskazał, że w wyniku przeprowadzonego powtórnie postępowania, inspektorzy organu nie stwierdzili ingerencji przewodów klimatyzacyjnych w ścianę dzielącą oba budynki. Podczas powtórnej kontroli strony przedstawiły aktualne protokoły z badania przewodów kominowych. Z protokołu z badania przewodu w budynku przy ul [...] w S. z dnia 23 września 2021 r. jego autor mistrz kominiarski A. O. twierdził, że przewód kominowy nr 2 do którego jest podłączony kominek w mieszkaniu nr [...] jest drożny, nieszczelny, do momentu uszczelnienia zakazuje się jego użytkowanie, nie stwierdził podłączeń w sąsiednim przewodzie nr 1. Z kolei w protokole z dnia 23 września 2021 r. dotyczącego badania przewodów w budynku przy ul. [...] w S. również autorstwa mistrza tego samego mistrza kominiarskiego wskazano że należy zdemontować klimatyzator z komina od strony mieszkania, brak podłączeń w przewodzie kominowym nr 1, przewód kominowy nr 2 wykorzystywany na połączenie kominka w lokalu nr [...], brak widocznych ubytków w ścianie działowej pomiędzy przewodami (do sprawdzenia użyto kamery inspekcyjnej). Po stwierdzeniu rozbieżności pomiędzy protokołami z badania przewodów kominowych wykonanych przez M. L. i A. O. organ przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność związaną czy przewodzie kominowym nr 2 obsługującym kominek istnieje ubytek (nieszczelność) w przegrodzie międzykanałowej. Świadkowie potwierdzili, że przyczyną nieprawidłowego stanu przewodu kominowego może być wiele, wskazując m.in. na długi okres jego nieużywalności. Od powyższej decyzji ponownie odwołanie złożyła skarżąca I. M., podnosząc zarzut, że tylko ona została obciążona naprawą przewodu kominowego, który stanowi współwłasność. W ocenie skarżącej wydana decyzja także nie zawiera nakazu pogrubieniu ściany wspólnej pomiędzy budynkami stanowiącymi własność odwołującej się oraz właścicielki budynku przy ul. [...] w S.. Kolejną decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tj. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu podał, że pomimo, że przedmiotowy komin jest częścią wspólną obu budynków. Zasadnym byłoby ustalenie, czy do przewodów dymowych tego komina są lub mogą zostać podłączone urządzenia grzewcze zainstalowane w obu budynkach? Natomiast ustalenie powyższego może zostać dokonane w oparciu o projekty budowlane tych budynków. Nieprawidłowości stanu technicznego dotyczą przewodu kominowego obsługującego kominek w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] gdzie stwierdzono ubytki w fugach w obrębie tego przewodu bez ubytków w przegrodzie między kanałowej. Adresatem nakazów rozpatrywanym przypadku, powinni być wszyscy właściciele obu budynków, adresowanie tego nakazu w niniejszym przypadku jedynie na właściciela jednego lokalu mieszkalnego jest niezgodne z art. 66 u.p.b., stanowiącego część wspólną obu budynków, za którego utrzymanie odpowiadają zgodnie z ww. przepisem wszyscy współwłaściciele. Brak zapisów w księgach wieczystych wyżej wymienionej zakresie nie oznacza, że przedmiotowy komin nie stanowi współwłasności. Organ, który będzie ponownie rozpatrywał sprawę, winien wydać decyzję skierowaną do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowych budynków. W następstwie kolejnego uchylenia decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., wydał decyzję z dnia [...] października 2022 nr [...] tożsama z poprzednimi decyzjami nakazującym właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] a w S. tj. I. M. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego dymowego przewodu kominowego obsługującego kominek w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...] a w S., zlokalizowanego przy granicy z nieruchomością przy ulicy [...] w S. poprzez jego remont i uszczelnienie terminie do dnia 28 lutego 2023 r. Od powyższej decyzji skarżąca I. M., ponownie wniosła odwołanie powielając zarzuty wnoszone od poprzednich decyzji PINB ,nakazujących jej do usunięci wskazanych nieprawidłowości przewodu kominowego tylko wyłącznie przez właścicieli budynku przy ul [...] w S.. Podstawą uchylenia zaskarżonej opisanej na wstępie decyzji było, to jak ustalono w rozpatrywanej sprawie, że przedmiotowy komin jest dwuprzewodowy, z racji jego lokalizacji w ścianie wspólnej równolegle do granicy działki nr [...] oraz możliwości użytkowania jego przewodów kanału przez właścicieli obu budynków jest częścią wspólną obu nieruchomości, bo poszczególne przewody użytkowane są i mogą być przez właścicieli przedmiotowych odrębnych nieruchomości - budynków. Zatem usunięcie usterek winno dotyczyć wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Kolejną przesłanką warunkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji jest to, iż zmiana adresatów decyzji przez organ II instancji naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w artykule 15 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. K. i A. K. (zwane dalej skarżące) zgłosiły zarzut naruszenia: - art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem w sprawie wszystkie kwestie merytoryczne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy zostały wzięte pod uwagę, - nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2,6 i 7 k.p.a, - naruszenia art.3 ust. 2 ustawy prawo o własności lokali z dn. 24 czerwca 1994 r. (Dz.U.2021.1048 t.j.) poprzez błędną wykładnie, że przewód kominowy zlokalizowany na ścianie łączącej oba budynki w zabudowie bliźniaczej stanowi część wspólną. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżące podały, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny chce wymusić na Powiatowym Inspektorze Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego S., by organ ten wydał nie zgodnie ze stanem faktycznym potwierdzonym w licznych dokumentach i wbrew prawu decyzję nakazującą remontu uszkodzonego przewodu kominowego obsługującego kominek przy ulicy [...] a w S. również na właścicieli sąsiedniej nieruchomości, [...] w S., którzy z uszkodzonego przewodu nie korzystali i nie mają do niego dostępu i nie są odpowiedzialni za jego uszkodzenie, ani też nie są właścicielami. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą którego to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. W argumentacji podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy po raz kolejny, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji uznał, że usunięcie usterek przewodu kominowego winno obejmować wszystkich współwłaścicieli budynku pomimo, że sporny przewód kominowy obsługuje tylko budynek o nr [...] przy [...] w S.. Oceniając przyczyny wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że dokonana przez organ odwoławczy odmienna kwalifikacja prawna polegająca na tym, że decyzja winna być skierowana do wszystkich właścicieli nie stanowi uchybienia proceduralnego, które mogłyby być uznane za podstawę do uchylenia wydanej przez niego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak już wyżej podniesiono, kasacje decyzji warunkuje jedynie ustalenie, że organ instancji dopuścił się uchybień natury proceduralnej, które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia sprawy i to w zakresie przekraczającym kompetencję organu odwoławczego. Tymczasem analiza akt sprawy potwierdza, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w szerokim zakresie i zebrał stosowny materiał dowodowy dotyczący stanu technicznego przedmiotowego komina, w tym m.in. przeprowadził dwukrotnie kontrolę obiektu oraz przesłuchał świadków jak i załączył dokumentację zarówno dotyczącą stanu technicznego przewodu kominowego, jak i rozstrzygnięć zapadłych w sprawie inwestycji zrealizowanej na sąsiedniej działce. W aktach znajdują się także stanowiska i oświadczenia samych zainteresowanych stron. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby organ odwoławczy nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę kogo powinien dotyczyć obowiązek usunięcia usterek przewodu kominowego. Co więcej organ ten potwierdził, że został zgromadzony pełny materiał dowodowy, jedynie uznał, że skierowanie decyzji o usunięcie usterek do wszystkich właścicieli będących stronami postępowania spowoduje naruszenia art. 15 kpa. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że będące powodem uchylenia decyzji organu I instancji kwestie, organ odwoławczy może wyjaśnić we własnym zakresie, co z kolei wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo Sąd stwierdza, że niezrozumiałym jest też to, że organ z tego powodu już orzekał kasatoryjnie, powołując na ten sam argument. Końcowo wyjaśnić należy, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Z tych też względów Sąd nie mógł odnieść się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie bez znaczenia jest tu także fakt, że w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem, stronami są wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, natomiast pozostałe strony, choćby brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym, nie mogą bronić swoich interesów przed sądem. Z uwagi na to, że nie wszystkie podmioty traktowane jako strony przez organy, uczestniczą w postępowaniu sądowym, to celowa jest konkluzja, że kontrola decyzji kasacyjnej nie może obejmować ani kwestii merytorycznych, ani procesowych innych niż wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Właśnie ta kontrola przeprowadzona w granicach określonych art. 64e p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że sprzeciw okazał się zasadny, z powodów podniesionych przez wnoszące sprzeciw, naruszenia art.138§2 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.