II SA/Sz 427/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia uchyla zaskarżony rozkaz personalny.

Komendant Powiatowy Policji w K. rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 126 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) pozbawił [...] W.G. prawa do uposażenia za okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, organ wyjaśnił, że W.G. w okresie od [...] r. do [...] r. przebywał na zwolnieniach lekarskich, a w dniu [...] r. wydane zostało orzeczenia [...] w S. nr [...]. Komendant wskazał, że w dniu [...]r. otrzymał pismo informujące o złożeniu przez W.G. odwołania od powyższego orzeczenia do [...] w P. Wobec wniesienia odwołania orzeczenie to stało się nieprawomocne, co skutkuje obowiązkiem stawiania się w służbie lub usprawiedliwiania nieobecności – od dnia [...] r. W ocenie Komendanta, obowiązkiem funkcjonariusza jest dostarczanie przełożonemu właściwemu do spraw osobowych zaświadczeń lekarskich o niezdolności do służby w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania, w przypadku niedostarczenia zwolnienia lekarskiego nieobecność w służbie uznaje się za nieusprawiedliwioną. W związku z niedostarczeniem kolejnych zwolnień lekarskich i brakiem możliwości uznania nieobecności tego funkcjonariusza w służbie za usprawiedliwioną, w dniu [...] r. Komendant Powiatowy Policji w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zasadności potrąceń uposażenia za czas nieusprawiedliwionej nieobecności w służbie trwającej od [...] r. Powołując się na treść art. 126 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Policji organ wskazał, że policjantowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli policjant pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie (art. 126 ust. 1 cytowanej ustawy). W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się policjantowi zawieszone uposażenie; w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego (art. 126 ust. 2 wspomnianej ustawy). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w razie zawinionej niemożności pełnienia przez policjanta obowiązków służbowych (art. 126 ust. 3 cytowanej ustawy). W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego W.G. wniósł o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie, że w okresie od [...] r. do [...] r. jego nieobecność w służbie była usprawiedliwiona. Wspomnianemu rozkazowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich wadliwą wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione zastosowanie w sprawie. tj.: - art. 126 ust. 1 i następne ustawy o Policji w zw. z art. 104 § 1 i art. 110 i następne ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe przyjęcie, że w okresie od [...] r. do [...] r. W.G. samowolnie nie pełnił służby, nie usprawiedliwił w ustawowo określony sposób swojej nieobecności, pomimo tego, że w okresie tym funkcjonuje w obrocie prawnym orzeczenie [...] w S. z dnia [...] r. - ustalające począwszy od dnia [...] r. całkowitą niezdolność do służby w Policji, - art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że orzeczenie [...] w S. z dnia [...] r. - w części dotyczącej oceny dalszej niezdolności do służby w Policji jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Decyzja ta wiąże organ administracji publicznej, który ją wydał, przy czym jest on nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Kwestia czy strona skorzystała z prawa do odwołania od orzeczenia właściwej komisji lekarskiej czy też nie - nie ma żadnego znaczenia dla prawa lub braku prawa do uposażenia dla funkcjonariusza Policji, wobec którego komisja lekarska wydała orzeczenia ustalające jego całkowitą niezdolność do służby. Skarżący zaznaczył, że w takiej sytuacji, nawet skierowanie policjanta do lekarza profilaktyka celem wydania zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na zajmowanym stanowisku służbowym - nie rozwiązałoby pozycji prawnej takiego funkcjonariusza, ponieważ lekarz ten nie mógłby wystawić zaświadczenia w czasie trwania procedury orzeczniczej. Nie jest on bowiem władny do podważania orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. Dodatkowo strona podniosła, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W niniejszej sprawie nie było podstaw do nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, a przy tym organ nie wywiązał się z obowiązku szczegółowego uzasadnienia nadania tego rygoru, bowiem za takie uzasadnienie nie można uznać jednego zdania, które zawiera ogólnikowe stwierdzenie, którego strona odwołująca nie jest w stanie zrozumieć. Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania W.G. od opisanego wyżej rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r. – uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając powyższą decyzję (rozkaz personalny) organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z przebywaniem W.G. na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] r. do [...] r. Komendant Powiatowy Policji w K. skierował wymienionego funkcjonariusza na komisję lekarską, która orzeczeniem [...] uznała go za trwale niezdolnego do służby w Policji. W związku z odwołaniem od niniejszego orzeczenia, złożonym przez tego funkcjonariusza do Centralnej Komisji Lekarskiej w P., pozostało ono nieprawomocne, co skutkuje obowiązkiem stawiania się w służbie lub usprawiedliwiania nieobecności poprzez dostarczanie zwolnienia lekarskiego. Zgodnie bowiem z § 24 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, przełożony właściwy w sprawach osobowych po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby policjanta niezwłocznie zwalnia go od zajęć służbowych na okres od dnia zwolnienia ze służby. Tylko orzeczenia posiadające atrybut prawomocności są więc dla organu wiążące. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 121 d ust. 2 - 4 ustawy o Policji, policjant jest obowiązany dostarczyć przełożonemu właściwemu w sprawach służbowych zaświadczenie lekarskie w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. W przypadku niedopełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 2 - 4 cytowanej ustawy, nieobecność w służbie w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim uznaje się za nieobecność nieusprawiedliwioną, chyba że niedostarczenie zaświadczenia, oświadczenia albo decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od policjanta. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że w jego ocenie Komendant Powiatowy Policji w K. nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji wymagających skutecznego i prawidłowego działania. Interes społeczny jest w tym przypadku tożsamy z interesem służby, przejawiającym się koniecznością dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty uposażenia zasadniczego do obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem organu Komendant Powiatowy Policji w K. miał wprawdzie prawo do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, jednak winien je poprzedzić przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Tymczasem ograniczył się on wyłącznie do wydania rozkazu personalnego. Nie podjął żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, organ I instancji nie zawiadomił policjanta o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, czego konsekwencją stało się naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Przytaczając treść art. 138 § 2 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w S. wskazał, że organ I instancji powinien wszechstronnie wyjaśnić nasuwające się w tej sprawie wątpliwości co do okoliczności stanowiących podstawę dla wydania zaskarżonego rozkazu personalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., W.G. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości, zarzucając mu naruszenia art. 138 § 2 i następne ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie w całości rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] r., gdy tymczasem organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucił temu organowi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 1 i następne ustawy o Policji, poprzez wadliwe przyjęcie, że w okresie od [...] r. do [...] r. W.G. samowolnie nie pełnił służby i nie usprawiedliwił w ustawowo określony sposób swojej nieobecności. Jako argument, odwołujący powołał się na fakt wydania wobec jego osoby orzeczenia lekarskiego przez [...] w S. z dnia [...] r., na mocy którego to począwszy od [...]r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Komendant Wojewódzki Policji w S., po rozpoznaniu odwołania, w dniu [...] r. uchylił rozkaz w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Komendantowi Powiatowemu Policji w K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 k.p.a., co z oczywistych względów świadczy o tym, że organ zdecydował się na wydanie tzw. "decyzji kasacyjnej", wydawanej w wyjątkowych sytuacjach. W ocenie skarżącego, naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., polega na wadliwym zastosowaniu tego przepisu z dwóch powodów. Po pierwsze, w odwołaniu od rozkazu Komendanta Komendy Powiatowej Policji w K., skarżący nie podnosił zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie twierdził, że w toku postępowania zostało naruszone jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, skarżący był informowany o tym, że zostanie pozbawiony uposażenia zarówno w formie pisemnej, jak i formie ustnego zawiadomienia w trakcie rozmów telefonicznych, które odbył w tej sprawie z pracownikiem oddziału kadrowego KPP w K. Po drugie, z treści uzasadnienia zaskarżonego do Sądu rozkazu personalnego wynika, że organ odniósł się także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącego, w takiej sytuacji organ odwoławczy winien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym powinien uchylić zaskarżony rozkaz personalny w całości i orzec co do istoty sprawy. Dodał, że jeżeli organ decyduje się na zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji tj. powinien uzasadnić dlaczego spośród różnych możliwości rozpoznania sprawy – wybrał tę określoną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na ww. skargę, Komendant Wojewódzki Policji w S. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego rozkazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z określonego w art. 138 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego katalogu rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji w postępowaniu odwoławczym, organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy ma również kompetencję do umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję (postanowienie) kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie również sąd nie może wypowiadać się na temat meritum, gdyż byłoby to przedwczesne. Kontrolując rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sąd administracyjny obowiązany jest zatem dokonać analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie wynika jednoznacznie jakie właściwie okoliczności zadecydowały o uznaniu przez ten organ, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ wskazał na naruszenie przez Komendanta Powiatowego Policji w K. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., ze względu na niepoinformowanie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, jednakże nie wyjaśnił jaki okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na oświadczenie skarżącego, zawarte chociażby w treści skargi, należy zauważyć, że skarżący posiadał stosowne informacje o wszczęciu tego postępowania, a zatem w tych okolicznościach jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie zostało naruszone. Komendant Wojewódzki Policji w S. zwrócił także uwagę na nasuwające się w sprawie wątpliwości co do okoliczności stanowiących podstawę dla wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, które powinny zostać wszechstronnie wyjaśnione, nie wskazując jednak ani jakiego rodzaju wątpliwości ma na myśli, ani dlaczego są one istotne dla rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, że organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest zaś odstępstwem od tej zasady. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek podjęcia wszelkich, oczywiście możliwych, kroków prowadzących do merytorycznego załatwienia sprawy. W przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy zobligowany jest więc do wydania orzeczenia reformatoryjnego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Od tego obowiązku organ odwoławczy nie może się uwalniać przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być bowiem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone wprost w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. To oznacza, że wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. Organ wydając tego rodzaju rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nie przedstawił takich okoliczności, które stanowiłyby uzasadnienie dla podjęcia takiej decyzji. Za niezrozumiałe należy przy tym uznać stanowisko tego organu, zgodnie z którym "nasuwające się w tej sprawie wątpliwości co do okoliczności stanowiących podstawę dla wydania zaskarżonego rozkazu personalnego w ocenie organu odwoławczego powinny zostać wszechstronnie wyjaśnione", skoro jednoczenie ustosunkował się do zarzutów skarżącego i przedstawił powody, dla których uznał je za niezasadne, wskazując, że organ "miał prawo do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia". Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy ani nie wyjaśnił należycie powodów, dla których, w jego ocenie, decyzja organu I instancji winna zostać uchylona do ponownego rozpatrzenia ani też, nie rozpoznał sprawy merytorycznie (czy to utrzymując decyzję w mocy, czy to uchylając ją i orzekając co do istoty sprawy). W związku z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ odwoławczy w świetle art. 153 p.p.s.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i rozważeniu zasadności wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze przedstawione wyżej zapatrywania Sądu jak i wymogi przewidziane w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.