II SA/Sz 425/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia 26 maja 2022 r. nr XLVIII/612/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki ekwiwalentu pieniężnego za udział Strażaków Ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 26 maja 2022 r. Rada Gminy Szczecinek podjęła uchwałę nr XLVIII /612/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział Strażaków Ratowników Straży Pożarnej w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach. W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559, 583, 1005 i 1079), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), zwanej dalej w skrócie: "u.o.s.p." lub "ustawą". Przepis § 1 uchwały przyjął brzmienie: " Strażak ratownik OSP uczestniczący w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych otrzymuje ekwiwalent pieniężny w wysokości: 27,00 zł za godzinę udziału". Przepis § 2 ww. uchwały określił, że " Strażak ratownik OSP uczestniczący w szkoleniu lub ćwiczeniach otrzymuje ekwiwalent pieniężny w wysokości 13,50 zł za godzinę udziału. W § 3 niniejszej uchwały wskazano, że traci moc Uchwała nr XIII/201/2019 Rady Gminy Szczecinek z dnia 21 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki ekwiwalentu pieniężnego za udział członków Ochotniczej Straży Pożarnej w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Pożarną lub Gminę Szczecinek. W § 4 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Szczecinek. Natomiast w § 5 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. W dniu 4 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia 26 maja 2022 r. nr XLVII/612/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział Strażaków Ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach. Prokurator zaskarżył opisaną uchwałę w zakresie § 1 i § 2 i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator zarzucił uchwale naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie w § 1 pkt i § 2 uchwały zakresu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalną modyfikację zasad ustalania ekwiwalentu poprzez błędne wskazanie w § 1 i § 2 uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Szczecinek. Z przepisu art. 15 ust. 2 ustawy wynika natomiast, że wysokość ekwiwalentu powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Rada z kolei ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za godzinę udziału". Rada dokonała więc niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, bowiem § 1 pkt 1 i 2 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 ustawy, a przeciwnie, wprowadza odmienną od ustawy regulację. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie - zwane delegacją, zawarte w ustawie. Świadczy to o zależnej pozycji aktów prawa miejscowego w hierarchii powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Po przywołaniu brzmienia art. 8 § 1 oraz art.3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Prokurator wskazał swoją legitymację procesową do wniesienia niniejszej skargi na ww. uchwałę Rady Gminy Szczecinek. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczecinek wniosła o oddalenie skargi. Organ gminy wyjaśnił w uzasadnieniu, że zaskarżona uchwała nie dotyczy sposobu naliczania ekwiwalentu, a jedynie określa (ustala) stawkę ekwiwalentu przysługującego w określonej jednostce czasu za udział Strażaków Ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniach. Dodatkowo podniósł, że brak było potrzeby przytoczenia w uchwale zapisu ustawowego obowiązującego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezależnie zatem od zakresu zaskarżenia uchwały, Sąd uprawniony był do jej oceny w całości. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia istotnej sprzeczności treści uchwały z prawem, które skutkować winno stwierdzeniem nieważność całej uchwały, Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały, pozostawiając w obrocie pozostałą część uchwały istotnie sprzeczną z prawem. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowi łączną i całościową regulację. Dlatego też wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy jest zaskarżona uchwała w całości, zaś Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, władny jest objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę z urzędu. Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (aktualny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przechodząc do istoty sporu przypomnieć należy, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (publikator obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego: Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Odnosząc brzemienie tych przepisów do zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały podzielić należy pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania pomijając w istocie zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Taki zabieg legislacyjny stanowi w ocenie Sądu wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które de facto wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Sformułowanie § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały prowadzić może zatem do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie §1 i § 2 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nasuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując poczynione rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa. Zaprezentowane rozważania należy odpowiednio odnieść do regulacji § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały. Przyjęte w tym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowanie "za godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w takim samym stopniu jak sformułowanie użyte w § 1 i § 2 uchwały, stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Przedmiotowy przepis nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić do sporów dotyczących momentu, od którego przysługuje strażakowi ratownikowi OSP należny ekwiwalent. W tym zakresie należy również wskazać, że rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację powinno być wyłącznie ustalenie w treści uchwały wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), a nie dodatkowo sposobu jego obliczania, gdyż ta kwestia wynika z ustawy. W kontekście wywiedzionej w odpowiedzi na skargę argumentacji podsumować należy, że w omawianym przypadku rolą gminnego prawodawcy było jedynie wskazanie kwotowo określonych stawek dla wskazanych w ustawie wariantów aktywności strażackich. Jako, że kwoty te powinny zostać odniesione do konkretnych przypadków, ich wymienienie co logiczne nie stanowiłoby zbędnego powtórzenia treści ustawy, zatem zbędne było użycie sformułowania "za godzinę udziału", a jedynie doprecyzowanie, czy ekwiwalent pieniężny dotyczy działania ratowniczego, akcji ratowniczej, szkolenia, czy też ćwiczenia. Niezależnie od stanowiska zawartego w skardze podnieść należy, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Aktualnie obowiązująca ustawa o ochotniczych strażach pożarnych (z 2021 r.), uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie natomiast z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego (określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP), utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Tymczasem, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu (zob. art. 48 u.o.s.p.), ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu, zatem regulacja § 3 zaskarżonej uchwały stanowiła także naruszenie prawa. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość Sąd stanął na stanowisku, że ustawodawca wymaga, aby prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zastosowanie retroaktywności aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wobec czego tego rodzaju uchwały powinny wskazywać, że obowiązują od dnia 1 stycznia 2022 r., czyli od dnia wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP. Przepis § 5 zaskarżonej uchwały przewiduje natomiast, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Poczyniony przez Radę Gminy Szczecinek zapis był więc z prawnego punktu widzenia bezskuteczny, a jako taki zbędny, ponieważ skutek, jaki przepis ten miał wywołać z mocy prawa wystąpił już wcześniej Poczynione zapatrywania, potwierdzające istotną wadliwość zaskarżonej uchwały w istotnym dla jej integralności zakresie, determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).