II SA/Sz 407/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] G. A., G. Z. spółki jawnej z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 26 lutego 2026 r. w przedmiocie uchylenia uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 24 września 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości gruntowych postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...]) złotych.

Uchwałą nr [...] z dnia 24 września 2009 r. Rada Gminy wyraziła zgodę na nieodpłatne nabycie przez Gminę nieruchomości gruntowych stanowiących działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0700 ha, położonych w W. od współwłaścicieli tych działek. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy D. (§ 2 uchwały). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Następnie, uchwałą z dnia 26 lutego 2026 r., nr [...] Rada Gminy uchyliła ww. uchwałę. G. G. A., G. Z. spółka jawna zaskarżyła uchwałę nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, żądając jej uchylenia. Spółka wyjaśniła, że przed WSA w Szczecinie toczy się postępowanie ze skargi tej Spółki na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie wykonania uchwały nr [...] z dnia 24 września 2009 r. i zaskarżona w rozpatrywanej sprawie uchwała został podjęta na potrzeby postępowania przed sądem administracyjnym. Spółka wskazała, że przyczyna podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z jej uzasadnienia, tj. z tego, że przejmowanie przez gminę działek nieurządzonych pod drogi gminne generuje ryzyko roszczeń i presji ze strony mieszkańców na szybkie utwardzenie, oświetlenie i utrzymanie dróg, co wiąże się z obciążeniem finansowym dla gminy. Jednak okoliczność ta była znana Radzie Gminy już w dacie podjęcia uchwały nr [...] wyrażającej zgodę na nabycie nieruchomości. Ponadto, skarżąca Spółka, działając w dobrej wierze wobec organów Gminy zawarła umowy deweloperskie z ponad pięćdziesięcioma nabywcami zabudowanych działek, w których to umowach ustanowione zostały służebności związane z odpłatnym i czasowym ustanowieniem prawa użytkowania części działek (do czasu wydzielenia drogi i przekazania jej Gminie). Z zawartych umów wynika, że prawo użytkowania wygasa z chwilą wydzielenia z nieruchomości działek przeznaczonych na poszerzenie i przedłużenie istniejącej drogi gminnej ul. [...] (dz. nr [...]) i przekazania ich na rzecz gminy D.. Spółka zobowiązała się do tego, że do dnia zawarcia umowy przeniesienia własności, umowy sprzedaży oraz umowy darowizny, wykreślone zostaną ww. prawa z działu III księgi wieczystej (KW nr [...]). Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały ograniczone prawa rzeczowe uwidocznione w dziale III księgi wieczystej pozostaną, a nabywcy działek mają prawo odmówić zawarcia umowy przeniesienia własności i za okres od daty wskazanej w poszczególnych aktach notarialnych obciążyć skarżącą Spółkę karami umownymi, a także odstąpić od umowy deweloperskiej i żądać zwrotu wpłaconej ceny. Naraża to Spółkę na straty. Interes prawny skarżącej Spółki w zaskarżeniu uchwały wynika z braku możliwości realizacji przez Spółkę zobowiązań wynikających z zawartych przez nią umów, a przede wszystkim z braku możliwości ustabilizownia stanu prawnego (ustanowienie służebności) powyżej opisanych działek gruntu oraz samej działki drogowej, która miała być nieodpłatnie przekazana Gminie. Wójt Gminy D. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki, ponieważ istnienie interesu prawnego uzasadniające zaskarżenie uchwały jednostki samorządu terytorialnego wymaga stwierdzenia istnienia związku między indywidualną sferą praw i obowiązków strony skarżącej, a kwestionowaną uchwałą. Wymaga wykazania przez stronę skarżącą tego rodzaju relacji, a mianowicie wymaga wykazania istnienia, wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego zindywidualizowanego interesu prawnego w postaci prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym. Przy czym interes prawny nie może być utożsamiany z interesem faktycznym czy gospodarczym strony skarżącej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas określony nie dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym ma charakter zgody na dokonanie w imieniu gminy określonej czynności prawnej przez jej organ wykonawczy. Stanowi ona warunek konieczny dla skutecznego dokonania takiej czynności, ale nie kreuje po stronie wójta obowiązku zawarcia umowy. Jest aktem o charakterze wewnętrznym, otwiera wójtowi prawną możliwość działania, lecz nie zastępuje jego samodzielnej decyzji co do tego, czy i w jakich warunkach umowę nabycia własności nieruchomości faktycznie zawrzeć. Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika klarowny podział kompetencji, rada gminy określa zasady gospodarowania nieruchomościami, a w razie ich braku wyraża indywidualną zgodę, a składanie oświadczeń woli i zawieranie umów cywilnoprawnych należy do wyłącznej kompetencji wójta. Zgoda rady gminy powinna mieć charakter ogólny, blankietowy i nie może zobowiązywać organu wykonawczego gminy do dokonania określonej czynności prawnej w określonej przez radę formie. Próba narzucenia wójtowi obowiązku zawarcia umowy (np. po określonej cenie, w określonym terminie czy określonym trybie) stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i wkracza w zastrzeżona dla wójta sferę gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Zaskarżona uchwała jako akt wewnętrznego kierownictwa, uchylający uchwałę upoważniającą wójta do nabycia określonych nieruchomości, nie kreuje, nie modyfikuje ani nie znosi, praw lub obowiązków podmiotów trzecich, w tym właścicieli nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie spowodowała powstania po stronie skarżącej Spółki żadnego uprawnienia, nie wykreowała skutecznego roszczenia o nabycie nieruchomości przez Gminę. Powołane w skardze okoliczności dotyczące zobowiązań umownych skarżącej wobec nabywców działek (kary umowne, ograniczone prawa rzeczowe wpisane do księgi wieczystej, zapisy umów deweloperskich) świadczą wyłącznie o naruszeniu interesu faktycznego i gospodarczego Spółki, co wynika jednak z zawartych przez nią umów cywilnoprawnych z osobami trzecimi. Sytuacja prawna Spółki nie wynika z normy prawa publicznego czy z zaskarżonej uchwały. Skarżąca Spółka, prowadząc działalność deweloperską i zaciągając zobowiązania wobec nabywców mieszkań, działała na własne ryzyko gospodarcze i nie powinna zakładać, że uchwała nr [...] miała taki skutek, że Spółka mogła żądać nabycia przez Gminę określonych w niej nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy uchylająca uchwałę wyrażającą zgodę na nieodpłatne nabycie przez Gminę działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0700 ha, położonych w W. w gminie D.. Nie budzi wątpliwości Sądu, że z uwagi na materię uchwały, tj. uchylenie uchwały wyrażającej zgodę na nieodpłatne nabycie nieruchomości do zasobu nieruchomości gminnych, zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1337/20, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2025, sygn. akt II SA/Gd 318/25, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W takim więc wypadku zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Legitymacja skargowa oparta na przepisie 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd zobligowany był w pierwszej kolejności skontrolować, czy skarga pochodzi od podmiotu uprawnionego do jej złożenia. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. W orzecznictwie dotyczącym art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjmuje się, że podmiot skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także - zaistniałym w dacie wnoszenia skargi - naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko zaistnienia tego interesu prawnego. Interes prawny podmiotu skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi przy tym wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. O interesie prawnym można mówić bowiem tylko wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa materialnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2000/21; WSA w Krakowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 750/17, CBOSA). Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, LEX nr 1689510). Przy tym naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy, lecz dla którego - z przepisu prawa - nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. W konsekwencji więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/11; z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18 i powołane tam stanowisko doktryny; A. Matan [w]: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021, art. 101). Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma bowiem charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Dopiero ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale jak już wskazano powinno być realne i aktualne (por. też wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2933/14; postanowienia NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 155/16; z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2939/24, CBOSA). Z uwagi więc na kwalifikowany charakter legitymacji skargowej w odniesieniu do uchwał organu gminy należy podzielić stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę co do niespełnienia po stronie skarżących przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanek wniesienia skargi. Zdaniem Sądu opisane w skardze okoliczności – uchylenie uchwały wyrażającej zgodę na nieopłatne nabycie nieruchomości celem poszerzenia drogi publicznej, nie świadczą o istnieniu po stronie Spółki interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji Spółki. Zaskarżona uchwała, uchylająca akt kierownictwa wewnętrznego skierowany do Wójta, w żaden sposób nie wpływa na sferę prawnomaterialną strony skarżącej, nawet jeżeli Spółka jest właścicielem działek wymienionych w uchwale, która został uchylona. Jak wskazał Wójt Gminy D. w odpowiedzi na skargę, wyrażenie zgody na nabycie przez gminę określonych nieruchomości jest jedynie upoważnieniem dla Wójta do zawarcia umów nabycia tych nieruchomości, ale Wójt nie jest zobowiązany do wykonania takiej uchwały. Uchwała stanowi upoważnienie do dokonania określonych czynności w imieniu gminy ale nie stwarza możliwości domagania się przez właścicieli nieruchomości w niej wymienionych jej wykonania. Uchwała nie ingeruje w prawo własności nieruchomości, nadal pozostają one własnością dotychczasowych właścicieli. Jest bowiem skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Tym bardziej uchwała uchylająca uchwałę zawierającą zgodę na nieodpłatne nabycie nieruchomości, nie narusza interesu prawnego właścicieli tych nieruchomości. Rację ma organ wykonawczy gminy, że roszczenia wobec skarżącej Spółki jakie ewentualnie mogą mieć nabywcy działek budowlanych lub mieszkań, nie wynikają z zaskarżonej uchwały, z uchwały nr [...] ani z przepisu prawa materialnego, lecz z umów cywilnoprawnych jakie skarżąca Spółka jako deweloper zawarła z nabywcami nieruchomości zakładając, że uchwała nr [...] zostanie przez Wójta zrealizowana. Jednakże przepisy obowiązującego prawa nie nakładają na Wójta obowiązku realizacji takiej uchwały. Jak już wskazano, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, gdzie podstawą legitymacji jest sama sprzeczność uchwały z przepisami prawa. Przy rozpoznawaniu skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności Sąd ocenia naruszenie interesu prawnego strony skarżącej i bez naruszenia tego interesu sama sprzeczność z prawem uchwały nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie ma wpływu na indywidualną sytuację prawną skarżącej Spółki. Odstąpienie przez Gminę od zamiaru nabycia działek na poszerzenie drogi publicznej nie pozbawia skarżącej Spółki uprawnień do tych działek, nie nakłada żadnych obowiązków. Wzajemne roszczenia Spółki i osób które nabyły lub zamierzają nabyć od niej nieruchomości wynikają z zawartych umów cywilnoprawnych, a nie z zaskarżonej uchwały. Należy też zwrócić uwagę, że podstawę prawną wydania tej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oparta o ten przepis uchwała dotycząca nabycia nieruchomości (a także uchwała ją uchylająca) może jedynie wyrażać przyzwolenie na to nabycie, nie można jej natomiast utożsamiać z nabyciem nieruchomości. Konsekwentnie, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi jedynie o cofnięciu zgody na nieodpłatne nabycie przez gminę czterech nieruchomości (zob. postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 497/2; z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1337/20, CBOSA). Uchwała nie jest aktem rozporządzającym prawem własności, nie przenosi praw. Uchwała ta nie wywiera zatem żadnych skutków prawnych w sferze skarżącej Spółki, ani żadnego innego podmiotu poza sferą administracji samorządowej. Oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona w skardze. Podsumowując całość rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zdaniem Sądu, cofnięcie zgody na nieodpłatne nabycie przez Gminę prawa własności działek [...], [...], [...] i [...], nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki. Z tego też względu skarga nie może zostać przyjęta do merytorycznego rozpoznania. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Orzeczenie zawarte w pkt II postanowienia wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.