II SA/Sz 406/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] nr [...].

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – dalej "k.p.a.", art. 92 ust. 1, art. 95 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782) – dalej "u.p.", po rozpoznaniu odwołania D. H. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w K. Nr [...] z dnia [...] r., odmawiającej przyznania D. H. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] r. D. H. złożył do Komendanta Miejskiej Policji w K. oświadczenie mieszkaniowe celem ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Komendant Miejski Policji w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił D. H. przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zainteresowany posiadał prawo do ½ lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości K. [...]. Następnie, powołując się na przepisy ustawy o Policji (art. 92 ust. 1, art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 – j.t. ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", organ wyjaśnił w jakich przypadkach policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego oraz wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, która stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Dalej organ podniósł, że skarżący jest osobą samotną, więc w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia przysługują mu 2 normy zaludnienia – to jest 14 m2. W przypadku lokalu mieszkalnego, którego współwłaścicielem w okresie od [...] r. był skarżący, powierzchnia mieszkalna pokoju wynosiła 19,72 m2. W ocenie organu w przypadku nabycia lokalu na współwłasność z inną osobą, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego, dalej "k.c.", dotyczące współwłasności, w szczególności art. 206 k.c., a skoro tak to skarżący był uprawniony do korzystania z całego pokoju. Od powyższej decyzji D. H. wniósł odwołanie, zarzucając organowi I instancji naruszenie i błędną interpretację § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów w związku z art. 7, art. 77 oraz z art 107 K.p.a. oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 195 i 206 K.c. W uzasadnieniu wskazał, że lokal mieszkalny, którego był współwłaścicielem zajmował wraz z konkubiną i jej niepełnosprawnym synem. Z uwagi na stan zdrowia dziecka z powierzchni mieszkalnej 19,72 m2 wyodrębniono osobną część dla chorego dziecka o powierzchni 6,5 m2. Wobec powyższego, zdaniem strony, Komendant Miejski Policji w K. przy wyliczaniu przysługującej powierzchni winien ją pomniejszyć o 6,5 m2 oraz wziąć pod uwagę fakt, że policjant wraz z konkubiną korzystali z pozostałej powierzchni mieszkalnej, tj. 13,22 m2. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy wskazał, że ojciec D. H. – M. Z. H. w dniu [...] r., na podstawie umowy darowizny, sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. A numer [...], nabył od swojego brata J. H. prawo do 1/3 części nieruchomości o powierzchni gruntu [...]m², zabudowanej budynkiem mieszkalnym parterowym o powierzchni [...]m², (składającego się z trzech pokoi, kuchni, łazienki i korytarza), częściowo murowanym, a częściowo z tak zwanego muru pruskiego oraz szopą z wiatą, położonego w miejscowości [...], gmina D. (Księga Wieczysta [...]). Zgodnie z treścią tej umowy ojciec zainteresowanego mógł korzystać z jednego pokoju, ze wspólnej kuchni, łazienki, kotłowni i korytarza oraz z szopy. W darowiźnie zostali uwzględnieni również brat i siostra M. Z. H. Organ podał dalej, że D. H. nabył po zmarłym ojcu w drodze spadku, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny, z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt [...] prawo do 1/8 części lokalu mieszkalnego, położonego w K. przy ul. [...] oraz do 1/12 ww. nieruchomości. W spadku w drodze ustawy uwzględnieni zostali również matka D. H. – H. H. oraz dwaj bracia – R. H. oraz J. H. Do akt sprawy zostało również dołączone zgłoszenie o nabyciu własności rzeczy lub praw majątkowych SD-ZS, w którym widnieje zapis, że powierzchnia nieruchomości zabudowanej w [...] wynosi [...] m², natomiast powierzchnia lokalu mieszkalnego położonego w K. wynosi [...] m². W dniu [...] r. policjant złożył raport, z którego wynika, że uzyskany udział ww. nieruchomości 1/12 części wynosi 8,2 m², natomiast udział 1/8 części uzyskanej w lokalu mieszkalnym, położonym w K. przy ul. [...] wynosi 7,5 m². Z kolei, w dniu [...] r. - na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. A nr [...] D. H. wraz z konkubiną W. G. nabyli w drodze kupna prawo do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, objętą księgą wieczystą Kw Nr [...], położonego w miejscowości [...], Gmina B., składającego się z jednego pokoju, kuchni, przedpokoju, łazienki o powierzchni mieszkalnej 19,72 m2, o całkowitej powierzchni użytkowej 32,80 m². Następnie, na mocy umowy sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki, sporządzonej w formie aktu notarialnego, repertorium A numer [...] z dnia [...]r. D. H. sprzedał cały swój udział wynoszący ½ część ww. lokalu mieszkalnego współwłaścicielce W. G. Z oświadczenia pisemnego złożonego przez zainteresowanego z dnia [...] r. wynika, że obecnie zamieszkuje on wraz z matką H. H. w lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...] w K., do którego otrzymał w drodze ww. spadku prawo do 1/8 części. Koszty utrzymania tego lokalu mieszkalnego ponosi wyłącznie H. H. Mając powyższe na uwadze, Komendant Wojewódzki Policji w S. podał, że bezspornym w sprawie jest, że D. H. nabył w drodze spadku po zmarłym ojcu udział w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oraz nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Bezsporne jest również to, że w dniu [...] r. złożył pismo, z którego wynika, że uzyskany udział w powyższej nieruchomości wynosi 1/12 części, tj. 8,2 m², natomiast udział 1/8 części uzyskanej w lokalu mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...] wynosi 7,5 m². Lokal mieszkalny położony w K. składa się z 3 pokoi, o łącznej powierzchni użytkowej 60m², dom położony w [...] składa się również z 3 pokoi o łącznej powierzchni użytkowej [...] m². Zdaniem organu odwoławczego, uzyskane udziały spadku nie odpowiadają dwóm normom zaludnienia wynikającym z rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). Ponadto, D. H. w latach 2013 – 2015, będąc już funkcjonariuszem w służbie stałej, był współwłaścicielem ww. lokalu mieszkalnego, położonego w [...]. Udział do ½ części tego lokalu sprzedał W. G. Komendant Wojewódzki Policji w S., powołując się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego. Jest ono powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta w zakresie posiadania lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tę przesłankę trzeba również uwzględnić przy ocenie, czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie do równoważnika pieniężnego. W konsekwencji, w ocenie organu, należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek przewidzianych w art. 95 ust. 1 u.p. Taką negatywną przesłankę stanowi między innymi zbycie przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom (art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji). Organ odwoławczy zaznaczył, że zarówno ustawa o Policji, jak również rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie określa pojęcia "utrata prawa do lokalu". Według słownika języka polskiego "utracić" oznacza zostać pozbawionym czegoś, coś stracić. Natomiast w wyroku z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 578/13 WSA w Warszawie wskazał, że przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne, które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest zależna od woli policjanta. W ocenie organu II instancji, bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że D. H. w dniu [...] r. dobrowolnie sprzedał W. G. swój udział do ½ części lokalu mieszkalnego, położonego w [...]. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Komendant Wojewódzki Policji w S. podał, że organ I instancji prowadząc postępowanie dowodowe nie był zobligowany do zadania pytania stronie z kim zajmował ww. lokal mieszkalny, którego był współwłaścicielem. Ciężar dowodu co do zasady spoczywa bowiem na wnioskodawcy, który powołując się na istnienie danej okoliczności, wywodzi z niej korzystne dla siebie skutki prawne. Zdaniem organu odwoławczego, D. H. bezpodstawnie zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji w K. naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a., bowiem przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Komendant Miejski Policji w K., działając na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., w sposób rzetelny podjął czynności procesowe, mające na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ I instancji prawidłowo zinterpretował także treść art. 195 k.c. oraz art. 206 k.c. Na wyżej opisaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. D. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego, polegające w jego ocenie na niewłaściwym zastosowaniu oraz interpretacji art. 92 ust 1 ustawy o Policji w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów z dnia 18 maja 2005 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.). D. H. zarzucił ponadto naruszenie art. 7, art. 77 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje nieprawidłowym uzasadnieniem decyzji oraz nietrafne zastosowanie art. 195 i art. 206 k.c. przez przyjęcie, że zbycie 1/2 prawa do własności lokalu determinuje odmowę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Odnosząc się do naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 i 2 rozporządzenia o normach zaludnienia oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym D. H. wskazał, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji pominął kwestię niespełniania przez niego normy zaludnienia - zgodnie z § 1 rozporządzenia o normach zaludnienia. W ocenie skarżącego, posiadanie 1/2 udziałów we współwłasności lokalu dawało powierzchnię zaludnienia niecałych 10 m². Skarżący nadmienił, że rozporządzenie o normach zaludnienia w § 2 pkt 2 stanowi, że dla policjanta samotnego przysługują dwie normy zaludnienia, czyli że metraż od 7 m² do 10 m² należy odpowiednio podwoić, co daje odpowiednio normę zaludnienia od 14 m² do 20 m². W związku z tym, jego zdaniem, lokal ten nie spełniał norm powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi - zgodnie z rozporządzeniem o normach zaludnienia i dawał prawo do wypłacenia mu równoważnika pieniężnego - zgodnie z rozporządzeniem o równoważniku pieniężnym. Tym samym brak prawidłowych ustaleń przez organy w tym zakresie powoduje wadliwość decyzji. D. H. wskazał dodatkowo, że K. położone jest w gminie B., powiat k., województwo z. i w związku z tym nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu przepisów § 1 ust. 1 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym, czego organ I i II instancji nie wziął pod uwagę rozpatrując jego sprawę. Skarżący podał dalej, że orzecznictwo w sprawie niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza jest jednoznaczne i wskazuje, że jeśli mieszkanie funkcjonariusza nie zapewnia mu normy zaludnienia, to zgodnie z przepisami obowiązującego prawa należy mu się równoważnik pieniężny jak za brak lokalu. Wyjaśnił, że w 2013 r. nabył w udziale po 1/2 wraz z partnerką (na zasadach współwłasności) lokal mieszkalny położony w K. o łącznej powierzchni użytkowej 32,80 m². W pokoju o powierzchni 19,72 m² zamieszkiwał wraz z byłą partnerką oraz jej niepełnosprawnym synem. Dodatkowo, z uwagi na niepełnosprawność dziecka ukształtował, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego prawo współposiadania i korzystania z powierzchni 19,72 m² w taki sposób, by z ogólnej, wspólnej powierzchni mieszkaniowej pokoju była wyłączona część dla niepełnosprawnego syna jego partnerki. W konsekwencji nie mógł w pełni korzystać z przysługującego mu udziału w całym pokoju o powierzchni 19,72 m². Tym samym współposiadanie i korzystanie z lokalu w K. w odpowiadających mu 1/2 udziałach nie dało się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z lokalu przez jego partnerkę i jej niepełnosprawnego syna. Nie mógł zatem korzystać z całego pokoju o powierzchni 19,72 m². W ocenie skarżącego, organ I i II instancji błędnie zastosował i zinterpretował przepisy art. 195 i 206 k.c. dotyczące współwłasności w stosunku do jego osoby. Z aktu notarialnego zbywającego jego udział jednoznacznie wynika, że posiadał 1/2 udziałów w ww. lokalu. Zatem zbycie udziału niespełniającego norm zaludnienia nie może skutkować utratą uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego. Organ I instancji, jak i II instancji nie wziął tej okoliczności pod uwagę, a ma ona istotny wpływ na wynik sprawy. D. H. organom orzekającym w sprawie zarzucił mylne zastosowanie i wyjaśnienie przywołanych przepisów prawa oraz nieprawidłową ocenę stanu faktycznego i jego rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej. Jego zdaniem, postępowanie nie zostało przeprowadzone wnikliwie i co za tym idzie prawidłowo uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje bowiem na fakt, że nie spełniał norm zaludnienia i przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za brak lokalu. Organy I instancji, jak i II instancji ocenił zebrany materiał dowodowy niezgodnie z art. 7, 77 k.p.a. i w związku z tym nieadekwatnie do z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił decyzję, co ma ważny wpływ na rozstrzygnięcie w jego sprawie. Ponadto, organ II instancji nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu z dnia [...] r. zarzutów i potraktował je w końcowej części swojego uzasadnienia pobieżnie i wybiórczo, co jest poważnym uchybieniem procesowym i miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym przez skarżącego wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. D. H. poparł skargę w całości i wskazał, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. Skarżący okazał pismo PKS z siedzibą w K., w którym stwierdza się, że w maju 2015 r. PKS obsługiwało kurs z K. do K. i czas przejazdu przekraczał dwie godziny. Kopia pisma doręczona została pełnomocnikowi organu. Nadto oświadczył, że umowa dotycząca użytkowania przedmiotowego pokoju zawarta była ustnie. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K., odmawiającą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powodem uznania przez organy obu instancji, że skarżącemu opisane wyżej świadczenie nie przysługuje było stwierdzenie, iż zbył on lokal mieszkalny, który spełniał normy zaludnienia, o których mowa w przepisach rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, iż narusza ona obowiązujące przepisy w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Należy się zgodzić z organem odwoławczym, iż uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego i jest ono ściśle związane tym, czy potrzeby mieszkaniowe policjanta zostały zaspokojone czy to w drodze przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, czy też przez niego samego we własnym zakresie. Jednocześnie w art. 95 ust. 1 u.p. określono przypadki, w których policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego. Art. 95 ust. 1 pkt 4 u.p. stanowi, że nie przydziela się lokalu policjantowi, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Należy przy tym wskazać, że przeszkodą do uzyskania decyzji o przydziale lokalu w przypadku, o którym mowa w art. 95 ust. 1 pkt 4 u.p. jest zbycie lokalu spełniającego kryterium norm zaludnienia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Stosownie natomiast do § 2 rozporządzenia lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: 1) dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4; 2) dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia, z zastrzeżeniem pkt 3; 3) dla policjanta powołanego lub mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 14 do 16 - trzy normy zaludnienia; 4) dla policjanta powołanego lub mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 9 do 13a - dwie normy zaludnienia. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są po myśli art. 89 u.p. pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo(30), albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. W niniejszej sprawie przyjęto, że skarżący jest osobą samotną, a zatem zgodnie z regulacją zawartą w § 3 pkt 2 rozporządzenia przysługiwały mu 2 normy zaludnienia, co oznacza, że powierzchnia pokoju w zajmowanym lokalu mieszkalnym powinna w jego przypadku wynosić co najmniej 14 m2. W związku z faktem, iż skarżący zbył udział w lokalu, który uprzednio nabył na współwłasność z inną osobą, a powierzchnia pokoju w tym lokalu wynosiła 19,72 m2 organy obu instancji uznały, że jako współwłaściciel był on uprawniony do korzystania z całego lokalu, a zatem jego potrzeby mieszkaniowe w dacie zbycia lokalu były zaspokojone, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W ocenie Sądu stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędne. Rozpoznając odwołanie organ oparł się na przepisach prawa cywilnego regulujących instytucję współwłasności i odwołując się do art. 206 k.c. przyjął, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Dokonana przez organ wykładnia cytowanego przepisu doprowadziła do wniosku, że skarżący, jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego, mógł korzystać z całego pokoju, którego powierzchnia była większa aniżeli przysługujące mu 14 m2. Wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd nie zasługuje na uwzględnienie. Z samej istoty współwłasności i przytaczanej przez organy regulacji wynika bowiem, iż korzystanie ze wspólnej rzeczy jest ograniczone prawami innych współwłaścicieli. Każdy z nich może bowiem wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie w taki sposób, aby nie naruszyć uprawnień pozostałych współwłaścicieli. Dopuszczalne jest zawarcie umów dotyczących korzystania z nieruchomości wspólnej, w tym dokonanie podziału quo ad usum, który najogólniej rzecz ujmując polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej. W sytuacji zatem, gdy skarżący nabył na współwłasność lokal mieszkalny składający się z jednego pokoju i zamieszkiwał w tym lokalu z inną osobą i jej niepełnosprawnym dzieckiem, oczywistym jest, że wykonywanie jego uprawnień właścicielskich było ograniczone, zwłaszcza w sytuacji, gdy jak wywodzi skarżący nie mógł korzystać z całego pokoju, bowiem jego część została wydzielona dla dziecka jego ówczesnej partnerki. Jakkolwiek skarżący nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnego dowodu, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że skarżący miał problemy z wykazaniem powierzchni pokoju – czego domagał się od niego organ i wskazywał, iż właścicielka obecnie całego lokalu nie wyraża zgody na dokonanie pomiarów, inicjatywa dowodowa powinna w tym zakresie powinna zostać podjęta przez organ, który zgodnie z art. 7 k.p.a. czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy podejmuje z urzędu, a zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien dążyć do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie dokonania jego kompleksowej oceny. Przede wszystkim rzeczą organu było – w przypadku stwierdzenia, że skarżący jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, ustalenie czy korzysta on z lokalu sam czy wspólnie z drugim współwłaścicielem, a jeżeli tak to wyjaśnienie na jakich zasadach współwłaściciele nieruchomości z niej korzystają, czy zostały zawarte umowy (również w formie ustnej) tego dotyczące i dopiero te ustalenia powinny stać się podstawą rozważań, czy w okolicznościach danej sprawy skarżący miał w pełni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w szczególności, czy powierzchnia lokalu z której mógł korzystać spełniała normy zaludnienia, o których mowa w rozporządzeniu. Nie sposób, zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy wywodzić, że skarżący mógł jako współwłaściciel korzystać z całego lokalu, nie wyjaśniwszy uprzednio kwestii dotyczących korzystania z lokalu przez drugiego współwłaściciela. Przyjęty w niniejszej sprawie pogląd, iż w opisywanym przypadku skarżący jako współwłaściciel mógł korzystać z całego lokalu w świetle przytaczanego przez organy obu instancji art. 206 k.c. nie może się ostać. Oczywistym bowiem jest, że w sytuacji, gdy skarżący nie mieszkał w lokalu sam, nieskrępowane korzystanie z całej jego powierzchni w tym również pokoju było ograniczone prawami i potrzebami współwłaścicielki (podobnie NSA w wyroku z dnia7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1125/11, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność ta powinna zostać przez organ wyjaśniona już na wstępnym etapie postępowania, w dacie złożenia wniosku organ posiadał bowiem wiedzę o tym, że skarżący sprzedał lokal, który uprzednio był przedmiotem współwłasności. Rzeczą organu w takiej sytuacji było szczegółowe wyjaśnienie powyższych okoliczności, czego organ nie uczynił. Doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Niezależnie od powyższego w toku postępowania organ powinien również wyjaśnić podnoszone już na etapie postępowania przed Sądem kwestie związane z odległością miejsca zamieszkania skarżącego od miejsca pełnienia służby, a więc czy była to miejscowość pobliska w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K.