II SA/Sz 389/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. rzecz strony skarżącej J. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) a także art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] dotyczącą umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] (obecnie działka nr [...] po podziale działki nr [...]), obręb Z., gmina C.. Z uzasadnienia ww. decyzji Kolegium wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy C. ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] (obecnie działka nr [...] po podziale działki nr [...]), obręb Z., gmina C.. Od ww. decyzji odwołał się J. B., który zarzucił jej naruszenie następujących przepisów postępowania: - art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, niezastosowanie się zaleceń SKO w K., nierozpatrzenie zgłoszonego wniosku o zmianę decyzji w sposób merytoryczny i bezpodstawne umorzenie postępowania, - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji gdy po stwierdzeniu nieważności poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy złożony wniosek o zmianę decyzji pozostał bez rozpoznania merytorycznego, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań SKO w K. i niewydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, w odniesieniu co do istoty sprawy, - art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja ostateczna nie może być zmieniona na podstawie zgody strony nabywającej prawo na podstawie decyzji zmienianej, bez zgody innych stron postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium wskazało, że ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy C. ustalił na wniosek J. B. warunki zabudowy dla ww. inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Na wniosek inwestora z dnia [...] stycznia 2017 r. o zmianę powyższej decyzji ostatecznej w części, tj. pkt 2 ppkt c (zwiększenie powierzchni zabudowy z 2 000 m2 do 3 000 m2) oraz dodatkowo o zmianę usytuowania budynku w linii wschód-zachód, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. organ I instancji zmienił ww. decyzję w trybie art. 155 k.p.a. z uwzględnieniem powyższych żądań inwestora. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność powyższej decyzji zmieniającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co jest równoznaczne z wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy, decyzję zmieniającą podjętą na podstawie art. 155 k.p.a. wydano bez zgody stron biorących udział w postępowaniu głównym zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. Kolegium podkreśliło, że w powyższym stanie faktycznym i prawnym, wniosek inwestora z dnia [...] stycznia 2017 r. o zmianę decyzji pierwotnej pozostawał w obiegu prawnym jako nierozpatrzony. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. pełnomocnik inwestora wniósł o procedowanie i rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy. Natomiast pełnomocnik W. Ł. będącego stroną w postępowaniu głównym, zakwestionował prawną możliwość procedowania wniosku inwestora. Organ I instancji ponownie rozpatrując powyższy wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. Podstawą umorzenia postępowania był brak zgody stron postępowania na jej zmianę we wnioskowanym zakresie. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została przez Kolegium decyzją z dnia [...] października 2019 r. uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało na potrzebę merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. Podstawą umorzenia postępowania był brak zgody strony biorącej udział w postępowaniu pierwotnym na jej zmianę, jak również brak zgody innych stron postępowania we wnioskowanym zakresie. Organ II instancji wyjaśnił, że do postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy k.p.a., bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera regulacji szczególnych w tym zakresie. I tak art. 155 k.p.a. pozwala organowi administracyjnemu uchylić lub zmienić swoją decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli uzyska na tę czynność zgodę strony, a odpowiednie przepisy szczególne nie będą sprzeciwiać się takiemu uchyleniu lub zmianie. Przepis wymaga także aby za podjęciem takiej czynności przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa. Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że zgoda powinna być wyrażona przez tę stronę, która na mocy decyzji nabyła prawo. Jest także oczywiste, że jeżeli na podstawie jednej decyzji kilka stron uzyska prawo, to te osoby łącznie muszą zgodzić się na zmianę decyzji. Stanowisko powyższe zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowym. Użycie w art. 155 k.p.a. literalnie liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że przepis ten dotyczy takich decyzji, w których jedna strona nabywa prawa, czego zresztą domaga się pełnomocnik skarżącego. Oznacza to, że jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to jakie prawa nabyła każda z tych stron. Organ II instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie bezsprzeczne jest to, że strony postępowania reprezentowane przez pełnomocnika nie wyraziły zgody na zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] grudnia 2015 r. Niewyrażenie zgody stron postępowania na wnioskowaną zmianę decyzji ostatecznej, co do zasady czyni bezprzedmiotowym badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art 155 k.p.a. Ustalenia powyższe korespondują z uzasadnieniem decyzji wydanej przez organ I instancji, w której postanowiono o umorzeniu postępowania w całości. Według poglądu zaprezentowanego przez organ I instancji, który Kolegium podzieliło w całości, organ prawidłowo rozstrzygnął w trybie art. 155 k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nie uzyskał bowiem, jak tego wymaga norma art. 155 k.p.a., stosownej zgody osób posiadających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja ostateczna. Wobec powyższych ustaleń, postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia przez organ I instancji postępowania, zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. J. B. wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie: 1) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że organ I instancji słusznie umorzył postępowanie, w sytuacji gdy przedmiot sprawy nadal istnieje, gdyż w aktach sprawy znajduje się nierozpatrzony merytorycznie wniosek inwestora o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.; 2) art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady postępowania polegającej na wyjaśnianiu stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a polegający na nienależytym wyjaśnieniu w wydanej decyzji dlaczego organ odmówił wiarygodności odmiennemu poglądowi przedstawianemu w orzecznictwie, zgodnie z którym w tego typu sprawach wymagana jest jedynie zgoda strony nabywającej prawo na podstawie decyzji zmienianej, a więc strony wnioskującej, tj. J. B.; 3) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organ I instancji słusznie umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż po stwierdzeniu nieważności poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy (z uwagi na błędy proceduralne pozostające poza wpływem skarżącego) oraz uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, złożony wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy pozostał bez rozpoznania, a jego merytoryczne rozpoznanie jest konieczne do zakończenia postępowania legalizacyjnego, w związku z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 255/19, który uchylił w całości decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazania J. B. rozbiórki budynku suszarniczo-magazynowego z czyszczeniem i sortowaniem nasion wraz z zapleczem socjalno-technicznym i niezbędną infrastrukturą zewnętrzną w miejscowości Z., a więc budynku, dla którego miała zostać wydana decyzja o zmianie decyzji o warunkach zabudowy; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania powinna zostać uchylona, a sprawa powinna zostać przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania; 5) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niesłuszne uznanie, iż organ I instancji zastosował się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sytuacji gdy organ I instancji nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo że Burmistrz Miasta i Gminy C. powinien rozstrzygnąć wniosek inwestora merytorycznie odnosząc się do istoty sprawy; 6) art. 155 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. nie może być zmieniona, gdyż organ przed wydaniem decyzji o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie wymagana była jedynie zgoda strony nabywającej prawo na podstawie decyzji zmienianej, a więc J. B., który z oczywistych względów taką zgodę wyraża. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1904/00 wymóg zgody, o jakim mowa w art. 155 k.p.a. nie dotyczy [...] zgody każdej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz tylko strony, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana zgodnie ze wskazanymi regulacjami pozwoliła uznać skargę za zasadną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego. Zaznaczyć należy, że kwestia dotycząca możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisu 155 k.p.a. nie jest jednoznacznie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezentowany jest bowiem pogląd o niedopuszczalności złożenia wniosku o zmianę takiej decyzji na podstawie artykułu 155 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 559/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej zaś strony wskazuje się, że zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest co do zasady dopuszczalna (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 432/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i jest to pogląd dominujący aktualnie w orzecznictwie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko akceptujące tryb z art. 155 k.p.a. w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości umorzenia postępowania przed organem I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organy orzekające w sprawie uznały, że art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji, na zmianę której nie wyraziły zgody wszystkie osoby posiadające przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja ostateczna. Z tej okoliczności organy wywiodły, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe, ponieważ brak jest przedmiotu postępowania. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma charakter formalny. Bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie oznacza brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie obowiązujących przepisów prawa o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonej w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio). Postępowanie, o którym mowa w art. 155 k.p.a. jest jednym z kilku trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, które jednak nie mogą być stosowane zamiennie. W przypadku wad kwalifikowanych decyzji zastosowanie znajduje postępowanie nieważnościowe (art. 156 § 1 k.p.a.) bądź postępowanie wznowieniowe (art. 145 § 1 i następne k.p.a.). Stosowanie trybów nadzwyczajnych może mieć również zastosowanie do weryfikacji decyzji prawidłowych, a akże w odniesieniu do takich wadliwości decyzji ostatecznych, które są dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W tym wypadku ustawodawca przewidział dwa tryby weryfikacji decyzji z art. 154 k.p.a. bądź z art. 155 k.p.a., w zależności od tego, czy chodzi tu o decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.), czy też o decyzję, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.). Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Istota tego postępowania sprowadza się natomiast do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie tzn., czy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, czy wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Wobec powyższego, możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, mocą której strona nabyła prawo zachodzi wówczas gdy strona wyrazi zgodę na taką zmianę lub uchylenie decyzji, o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, a jednocześnie za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uchyliły się od zbadania i rzetelnej oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy zachodzą wszystkie przedstawione wyżej przesłanki, warunkujące uchylenie lub zmianę decyzji Burmistrza w trybie art. 155 k.p.a. Kolegium – wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - skoncentrowało się na zagadnieniu dopuszczalności zastosowania wskazanego trybu, pomijając całkowicie kwestię wspomnianych wyżej przesłanek. W realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do podjęcia przez organ I instancji rozstrzygnięcia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a w szczególności twierdzenia i to przez organy obu instancji, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Obowiązkiem organów było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. - od czego organy obu instancji bez wątpienia się uchyliły. Stwierdzone naruszenie art. 105 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować usunięciem zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku. Przede wszystkim zaś rozpoznając wniosek skarżącego wypowiedzą się jednoznacznie, czy w realiach tej sprawy spełnione zostały przesłanki do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., a następnie wydadzą w tym zakresie rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 lutego 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374).