II SA/Sz 386/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi E. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 14 lutego 2025 r. nr SKO.4176.1283.2024 w przedmiocie zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie solidarnie na rzecz skarżących E. Z. i W. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 27 maja 2024 r. nr [...], Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku E. Z. i W. Z., odmówił udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działce nr [...], obr. G., gm. B.. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej decyzji, dz. nr [...], obr. G., gm. B. stanowi wspólność ustawową własność wnioskodawców, na której las zajmuje powierzchnię 0,36 ha. Argumenty wnioskodawców świadczą o dążeniu do poprawy sytuacji życiowej, rozszerzenia zakresu działalności hodowlanej i osiągania wyższych dochodów. Niewątpliwie mają oni uzasadniony interes w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny, czego jednak nie można utożsamiać ze "szczególnie uzasadnioną potrzebą" w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Organ uznał, iż w toku prowadzonego postępowania właściciel lasu nie wykazał przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" zmiany lasu na użytek rolny. Jak wywiódł organ, dla zaistnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb nie wystarczy wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choć nawet uzasadnionych, ale konieczne jest, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, w sposób wyraźny odbiegający od potrzeb typowych. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu niezbędna w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Samo wystąpienie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu nie jest wystarczające. Konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny stanowi bowiem wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, obejmujących m. in. obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych), co stanowi konsekwencję respektowania trwałości utrzymania lasów. "Szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z interesem stron, tym bardziej w postaci docelowego przeznaczenia działki na cele budowlane, poprzez uprzednią, zmianę lasu na użytek rolny. W przedmiotowej sprawie właściciel działki wyartykułował argumenty, które świadczą o potrzebie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz dojazdu do części działki niestanowiącej lasu, jednak w ocenie starosty nie można ich utożsamiać ze szczególnie uzasadnioną potrzebą w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów nie wynika, aby wnioskodawcy znajdowali się w przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać wniosek, gdyż planowane przekształcenie użytku leśnego o pow. 0,36 ha na działce nr [...] związane jest z rozszerzeniem zakresu działalności hodowlanej i osiągania wyższych dochodów. Zdaniem organu planowane przedsięwzięcie nie jest niezbędne dla egzystencji strony i nie stanowi przez to spełnienia przesłanki warunkującej zmianę lasu na użytek rolny. Wnioskodawca, jako właściciel lasu, jest przede wszystkim zobowiązany do jego ochrony i utrzymania. W ocenie starosty do przekształcenia gruntów leśnych w użytek rolny nie wystarczy sama chęć właściciela lasu podyktowana wykorzystaniem tego terenu np. na działalność hodowlaną. Potrzeba powinna być na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla jego egzystencji. Zdaniem organu interes społeczny, czyli zachowanie lasu, zgodnie z zasadą jego ochrony i trwałości, przeważa nad interesem strony w przedmiotowym postępowaniu. W interesie społecznym bowiem leży utrzymanie dotychczasowej powierzchni lasów, a nawet jej powiększanie, a zmiana lasu na użytek rolny może nastąpić tylko w wyjątkowej sytuacji. Analiza załączonych do sprawy dokumentów i argumentów strony prowadzi do wniosku, że nie mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z niezbędnością zmiany lasu na użytek rolny, a z koniecznością wyłączenia gruntu z produkcji leśnej w celu rozszerzenia zakresu działalności hodowlanej i osiągania wyższych dochodów. Zmiana lasu na użytek rolny na działce objętej wnioskiem nie doprowadzi do osiągnięcia przez wnioskodawcę zamierzonych celów. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik wnioskodawców zarzucił skarżonemu rozstrzygnięciu: a) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 k.p.a. zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewszechstronne zbadanie materiału dowodowego, b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że nie zachodzi szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela ww. lasu, podczas gdy taka potrzeba zachodzi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wnieśli o poprowadzenie dowodów z wniosku z dnia 22 grudnia 2023 r., pisma z dnia 22 stycznia 2024 r., postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na fakt wskazywania organowi napotykanych trudności w wykonaniu obowiązku określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, nakładaniu na zobowiązanych grzywien, uszczuplania majątku skarżącej i jej małżonka a także ze świadectwa legalności pozyskania drewna nr [...], na fakt wykonania rębni zupełnej i braku drzew na działce [...]. W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano w szczególności, że aby adekwatnie poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy, należy także wziąć pod rozwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność /rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej. Także wyjaśnienie tych kwestii jest istotne dla oceny, czy zasadnym jest zmiana lasu na użytek rolny. Organ I instancji takich ustaleń nie poczynił, a nie można a limine przyjąć, że każdy las przedstawia tą samą wartość publiczną. Zdaniem skarżących nie bez znaczenia jest fakt, że las w kwietniu 2024 r. na ww. działce został poddany rębni zupełnej i wymaga ponownego zalesienia. W sytuacji zmiany kwalifikacji gruntu nie dojdzie zatem do dewastującej drzewostany wycinki lasu, ponieważ ta została już dokonana na podstawie odgórnej decyzji organu - tego aspektu organ I instancji jednak w uzasadnieniu decyzji nie uwzględnił, co potwierdza brak indywidualności w załatwieniu sprawy przez organ administracji. Powstaje zatem pytanie jak w tej sytuacji porównał on interes przedstawiony przez wnioskodawcę z interesem publicznym i co zadecydowało o przyznaniu temu drugiemu prymatu przed konstytucyjnym prawem do własności. Podkreślono, że przedmiotowy wycinek gruntu zakwalifikowany jako las stanowi jedynie 2,02% całkowitej powierzchni wskazanej działki ewidencyjnej, a zatem należałoby zastanowić się nad celowością i racjonalnością zachowania jego charakteru leśnego. Las ten (jako grunt, ponieważ jak zostało wskazane został poddany wyrębowi) zajmuje tylko niewielki wycinek działki, biegnąc wzdłuż jej południowej i zachodniej granicy administracyjnej. Wzmacniając argumentację wniosku wskazano, że skarżący napotykają trudności z realizacja obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Ponieważ nie posiadają kompetencji do wykonywania prac specjalistycznych, które są niezbędne do zadośćuczynienia ww. obowiązkowi, poszukiwali w tym celu podmiotu profesjonalnego, któremu planowali za wynagrodzeniem zlecić konieczne prace. W trakcie długotrwałych poszukiwań skontaktowali się z kilkunastoma podmiotami w celu powierzenia im wykonania przedmiotowych prac, jednakże żaden z tych podmiotów, po analizie rodzaju lasu, w tym w szczególności jego powierzchni, nie podjął się wówczas ich realizacji. Ponieważ nie udało się wówczas znaleźć zleceniobiorcy, w dniu 21 listopada 2022 roku, na zobowiązanych wystawiono tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz nałożono na nich grzywnę w celu przymuszenia i wezwano do wykonania obowiązku: rębni zupełnej (Rb I) — pozyskaniu drewna o łącznej masie do 19 m3, przeprowadzeniu melioracji agrotechnicznych, oczyszczeniu terenu, odnowieniu powierzchni, pielęgnowaniu odnowienia. Przez wzgląd na powyższe, wyjaśniając problem ze znalezieniem zleceniobiorcy, zwrócili się do organu o wskazanie w jaki sposób w takiej sytuacji prace mogą zostać wykonane, proponując jednocześnie wykonania tych prac na zlecenie organu. Organ w odpowiedzi z dnia 22 tycznia 2024 r. nie odniósł się jednak w żaden sposób do przedstawionych przez trudności, a także nie ustosunkował się do propozycji alternatywnego zadośćuczynienia obowiązkowi z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Ponadto postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r. nałożono na skarżącą i jej małżonka po [...] złotych grzywny. Chociaż udało się ostatecznie po 3 latach poszukiwań znaleźć podmiot, który wykonał pierwszą część nałożonych obowiązków w postaci wykonania rębni zupełnej, to skarżąca wraz z małżonkiem wciąż mają do wykonania prace w postacie: melioracji agrotechnicznych, oczyszczenia terenu czy odnowienia powierzchni. Zdaniem skarżących za uzasadnione uznać ujednolicenie klasyfikacji i przeznaczeń gruntów na działce ewidencyjnej [...]. Zobowiązani oświadczyli ponadto, że nie unikają celowo obowiązków wynikających z ustawy, lecz mierzą się z trudnościami natury niezależnej od nich, które powodują stałe uszczuplenie ich majątku - organ regularnie nakłada na nich kolejne grzywny w celu przymuszenia, nie rozumiejąc przy tym istoty braku zadośćuczynienia ciążących na nich obowiązkach. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 14 lutego 2025 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Kolegium wskazało, iż jako II instancji wydając decyzję jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu niższego stopnia. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli aktu (decyzji, postanowienia) wydanego przez organ I instancji, lecz ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie merytorycznie w ramach jej przedmiotu Po opisaniu przebiegu doczasowego postępowania oraz decyzji organu I instancji Kolegium wyjaśniło w szczególności, iż ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby spoczywa na właścicielu. To właścicielowi znane są przesłanki leżące po jego stronie, które legły u podstaw złożenia wniosku w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zdaniem Kolegium, sama chęć zwiększenia gospodarstwa rolnego, które strona dzierżawi, nie stanowi szczególnie uzasadnionych potrzeb w rozumieniu art. 13 ust. 2. Powołało się też na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 499/23 z której wynika, iż sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej i gospodarki leśnej, a wołałby prowadzić gospodarkę rolną, nie stanowi wystarczającej przesłanki do zmiany przeznaczenia działki i nie powoduje, że organy winny się do wniosku przychylić. Pismem z 21 marca 2025 r. wnioskodawcy wystąpili ze skargą do sądu administracyjnego domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazali w szczególności, iż organ nie uwzględnił rzeczywistego stanu gruntu. Las na ww. działce został poddany rębni zupełnej w kwietniu 2024 r. i formalnie wymaga ponownego zalesienia. W sytuacji zmiany kwalifikacji gruntu nie dojdzie zatem do dewastującej drzewostan wycinki lasu, ponieważ ta została już dokonana na podstawie decyzji Starostwa. Nadto organ pominął istotną okoliczność, że wielkość lasu - 0,36 ha, w stosunku do całej działki - 17,86 ha, stanowi jedynie 2,02% jej powierzchni. Pozostała część działki ma charakter rolniczy, a w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się również działki rolnicze. Podkreślili, że nie uchylają się od obowiązków wynikających z decyzji Starostwa ([...]), lecz obiektywnie nie są w stanie wykonać zadań z zakresu gospodarki leśnej na tak niewielkim fragmencie działki. Jak wywiedli, szczególnie uzasadnioną potrzebą w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o lasach jest w przedmiotowym przypadku faktyczna niemożność realizacji obowiązków z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, wynikająca z: a. charakteru i położenia nieruchomości (niewielki fragment leśny otoczony gruntami rolnymi), b. trudności w prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej na tak małym obszarze, c. faktu, że las został już poddany rębni zupełnej zgodnie z wcześniejszą decyzją, d. niewspółmiernych kosztów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej w stosunku do wielkości obszaru, e. obaw przed dalszymi dotkliwymi karami finansowymi nakładanymi w celu przymuszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiając udzielenia zezwolenia na zmianę lasu o powierzchni 0,36 ha na użytek rolny. Natomiast sporna w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia, czy organy rozstrzygające zasadnie oceniły, że wnioskodawcy nie wykazali, aby wystąpiły po ich stronie szczególnie uzasadnione potrzeby warunkujące wyrażenie zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zezwolenie na zmianę lasu na użytek rolny stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 567 – zwanej dalej: "u.o.l."). Zgodnie z powyższym przepisem zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu. Jak trafnie dostrzegły organy administracji na tle wskazanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. W szczególności, sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, tak jak na pozostałych swych przyległych działkach, nie oznacza, że stanowi to wystarczającą przesłankę do żądanej zmiany przeznaczenia działki Jednocześnie prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 u.o.l. nie może być oderwana od całości jej uregulowań. W art. 1 pkt 1 u.o.l. określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, przy czym przepisy ustawy o lasach stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 u.o.l.). Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.l., na właścicieli lasów nałożono obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Wyjątkowość sytuacji właściciela lasu, ubiegającego się o zezwolenie na jego zmianę na użytek rolny, postrzegana poprzez pryzmat ciążących na nim obowiązków oraz celów ustawy o lasach, powinna mieć zatem wagę przewyższającą wartości chronione przedmiotową ustawą. W związku z powyższym uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady jej dotychczasowego utrzymywania (a nawet jej zwiększania), który powinien być stosowany przy uwzględnieniu opisanych wyżej priorytetowych celów i wartości nią chronionych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2196/14). Trafnie też przyjęto w toku orzekania, że użyte w art. 13 ust. 2 u.o.l. sformułowanie "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Ponieważ treść pojęcia szczególnie uzasadnionych potrzeb nie została zdefiniowana normatywnie, przy rozstrzyganiu sprawy organ powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. Rozpatrując skargę nie można jednak nie dostrzegać, iż o ile organ I instancji kompleksowo odniósł się do stanowiska skarżących przedstawionego we wniosku w którym skarżący skoncentrowali się na celowości powiększenia upraw rolnych i małej powierzchni lasu względem całego obszaru nieruchomości oraz ekonomicznych korzyściach płynących z oczekiwanej zmiany w zakresie hodowli bydła w gospodarstwie o tyle w odwołaniu powyższa argumentacja została istotnie rozwinięta, a skarżący naprowadzili też dowody mające wykazać, iż na terenie którego dotyczy wniosek została przeprowadzona rębnia zupełna. Wykazywali też, że czynności zmierzające do odtworzenia lasu na tym obszarze natrafiają na problemy uniemożliwiające ich realizację. Organ odwoławczy mimo trafnego opisania swojej roli jako podmiotu zobowiązanego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie nie odniósł się w żadnym zakresie do nowej argumentacji skarżących oraz przedkładanych przez nich dokumentów poprzestając na powieleniu stanowiska organu I instancji. W powyższy sposób, organ odwoławczy naruszył zasady postępowania odwoławczego. Powyższe czyni koniecznym uchylenie decyzji organu odwoławczego celem umożliwienia mu rozpatrzenia odwołania także w zakresie nowej, nie podnoszonej wcześniejszej argumentacji i oraz w świetle przedkładanych przez skarżących nowych dowodów. Organ odwoławczy winien dokonać oceny czy podnoszone przez skarżących w odwołaniu okoliczności mają charakter nadzwyczajnych, wyjątkowych, wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o jego uchyleniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.