II SA/Sz 300/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] nr [...]

Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., działając z upoważnienia Starosty P., skierował małoletnią R.M. wraz z małoletnim synem F. M. do ośrodka wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. , od dnia [...] r. do dnia uzyskania pełnoletności, tj. do dnia [...] r. oraz ustalił opłatę ponoszoną przez Gminę D.: do dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, co stanowi całkowity miesięczny koszt utrzymania w ośrodku wsparcia - Domu Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. w [...] r. i od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, co stanowi całkowity miesięczny koszt utrzymania w tym ośrodku w [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z dokumentów otrzymanych z MOPS w C. wynika, iż małoletnia R.M. spełnia kryteria zawarte w art. 47 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, bowiem znajduje się w sytuacji kryzysowej. Mając na uwadze trudną sytuację życiową, potrzebę wsparcia w wypełnianiu roli rodzicielskiej oraz ochronę macierzyństwa uznano, że małoletnia R. M. kwalifikuje się do umieszczenia w ośrodku wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. . Podniesiono, że pobyt w ośrodku wsparcia jest odpłatny na zasadach określonych w ww. ustawie. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ww. ustawy, nie ustala się opłaty od osoby przebywającej w ośrodku wsparcia, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Małoletnia R. M. nie posiada żadnego własnego dochodu, w związku z tym nie ustala się od niej opłaty za pobyt w ośrodku. Dalej organ powołał się na treść art. 97 ust. 3 ustawy i podał, że na podstawie informacji uzyskanych z Ośrodka Pomocy Społecznej w D., ustalono, iż ostatnie miejsce zamieszkania rodziny małoletniej to [...] , D.. Następnie organ powołał się na Zarządzenie Starosty P. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. , zgodnie z którym średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca ośrodka wsparcia w [..] r. wynosi [...] zł. Od decyzji tej odwołanie wniósł p.o. Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. podając, że rodzice małoletniej R. zamieszkali na terenie Gminy D., w [...] , wraz z czwórką dzieci w [...] r. Mieszkali w wynajętym domu na czas określony od [...] r. Rodzice – J. i G. dokonali zameldowania na terenie ich gminy na pobyt czasowy, natomiast dzieci nigdy nie zostały zameldowane w U. . Z uwagi na fakt, że rodzina nie spełniała w sposób prawidłowy funkcji opiekuńczo-wychowawczej, dzieci zostały skierowane do Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w C. od [...] r., gdzie zostały zameldowane na pobyt czasowy. W związku z powyższym tut. Ośrodek ponosił odpłatność za pobyt dzieci w ww. placówce. W trakcie pobytu w placówce, wychowanka R. zaszła w ciążę, w związku z czym zaistniała potrzeba umieszczenia jej wraz z dzieckiem w ośrodku wsparcia. W dalszej części odwołania podniesiono, że tutejszy ośrodek nie zgadza się jednak z decyzją PCPR P. , która wskazuje ośrodek, jako ten, który jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu. Małoletnia R. przebywała na terenie gminy D. do [...] r., a następnie zamieszkiwała na terenie miasta C. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, gdzie została zameldowana na pobyt czasowy. Następnie odwołujący się powołał się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz podniósł, że tutejszy Ośrodek nie uczestniczył we wszczęciu powyższego postępowania, jako ten który jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie. Nie został również przeprowadzony wywiad środowiskowy przez pracownika socjalnego tutejszego Ośrodka. O wszczętym postępowaniu Ośrodek dowiedział się na podstawie skierowanego pisma z PCPR P. w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, które to zostało przekierowane do MOPS C. Była to jedyna czynność administracyjna w tym postępowaniu, którą zrealizował tut. Ośrodek. Zaskarżonej decyzji zarzucono także, że nie zawiera podstawy prawnej, którą przyjęto wskazując na OPS D. jako właściwy miejscowo do załatwienia sprawy. Również uzasadnienie decyzji nie wskazuje wystarczająco jasno, dlaczego uznano tut. Ośrodek za właściwy miejscowo. Bezspornym jest fakt, że w przeszłości małoletnia R. wraz z rodzicami przebywała czasowo na terenie gminy D., tj. [...] . Taki fakt został potwierdzony przez pracowników tut. Ośrodka z pracownikiem PCPR P. . Od [...] r. do dnia dzisiejszego rodzice małoletniej R. nie zamieszkiwali na terenie gminy D.. Jest wiadomym, że matka R. została uznana za osobę bezdomną przez MOPS C. i skierowana do placówki w G.. Ostatni adres jej stałego zameldowania to gmina wiejska C. - miejscowość [...] . Ojciec, ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały ma na ul. [...] w C., R. ma ustanowionego opiekuna prawnego w osobie M. W. , zamieszkałej na ul. [...] w mieście C.. Bezsporny jest również fakt, że małoletnia R. w ostatnim okresie zamieszkiwała w Zespole Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych C. na ul. [...] - co jest potwierdzone zameldowaniem na pobyt czasowy. W świetle powyższego, stwierdzono, że niezasadne jest uznanie OPS D. za właściwy miejscowo do realizowania decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora PCPR P. . Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia gminy właściwej do ponoszenia odpłatności za pobyt R. y M. i [...] F. M. w ośrodku wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. i ustaliło, że gminą właściwą do ponoszenia tej odpłatności jest Gmina C., w pozostałej części decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że jak wynika z art. 47 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży dotknięte przemocą lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do tych domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi. Ponadto, zgodnie z delegacją zawartą w art. 47 ust. 5 ww. ustawy, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, standard obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz tryb kierowania i przyjmowania do takich domów, uwzględniając możliwości odizolowania ubiegających się o pomoc osób od sprawcy przemocy i przezwyciężenia sytuacji kryzysowej. Na podstawie tej delegacji wydane zostało Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. I tak, w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia, osoba ubiegająca się o skierowanie do domu składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania, zwanym dalej "ośrodkiem". Następnie, ośrodek kompletuje dokumenty, o których mowa w ust. 3, w terminie 14 dni i przekazuje je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu (§ 4 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia I mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Dodatkowo, opłatę za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ustala podmiot prowadzący, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty uprawnione - podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu (art. 97 ust. 2 ustawy). Jak stanowi natomiast art. 97 ust. 3 cytowanej ustawy, różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu. Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowi zagadnienie, jaka gmina jest właściwa do ponoszenia odpłatności za pobyt R. M. w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. . Z cytowanych wyżej przepisów, zdaniem Kolegium, wynika, że gminą właściwą w tym przedmiocie jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić miejsce zamieszkania R. y M., przy czym oczywiste jest, że musi to być jej miejsce zamieszkania w momencie umieszczenia jej w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. . Ponieważ w ustawie o pomocy społecznej nie znajduje się definicja pojęcia "miejsce zamieszkania", należy posiłkować się definicją tego pojęcia sformułowaną w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. I tak, zgodnie z art. 25 tej ustawy, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na pojęcie miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Powszechnie przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. Jak wynika z akt sprawy, małoletnia R. M. zamieszkiwała na terenie gminy D., pod adresem [...] , wraz z rodzicami, do dnia [...] r. Nie była ona jednak w tej gminie nigdy zameldowana. Ostatnie zameldowanie na pobyt stały miała w gminie C. w K. . Następnie została ona umieszczona w Zespole Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w C., gdzie posiadała meldunek czasowy. Przebywała ona tam od [...] r. do [...] r., kiedy to ona i jej [...] F. zostali umieszczeni w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. . Jak wynika zatem z powyższego, miejscowością, która stanowiła miejsce zamieszkania R. y M. w momencie umieszczania jej w Domu był C.. W miejscowości tej R. M. przebywała, uczyła się, odbywała praktyki - tam znajdowało się jej centrum życiowe. Była z nią zatem najściślej związana. Zdaniem organu II instancji, fakt, iż R. M. tuż przed umieszczeniem jej w Zespole Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w C. zamieszkiwała w D., nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Była to okoliczność istotna przy ustalaniu gminy właściwej do uiszczania odpłatności za jej pobyt w Placówce w C. i w tamtym postępowaniu została uwzględniona. Podsumowując, Kolegium uznało, że gminą właściwą do ponoszenia odpłatności za pobyt R. M. w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. jest gmina C., gdyż miejscem jej zamieszkania w momencie umieszczania jej w tym Domu była miejscowość C.. Pismem z dnia [..] r. Gmina Miejska C. złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., zarzucając jej naruszenie: - art. 97 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że gminą właściwą ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. jest Gmina Miejska C. – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C., - art. 25 K.c. poprzez błędne przyjęcie, iż miejscem zamieszkania R. y M. był Zespół Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w C., - art. 28 K.p.a. poprzez nieprzyznanie statusu strony postępowania Gminie Miejskiej C., brak udziału Gminy w prowadzonym przez Starostę P. postępowaniu, - art. 45, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej gminy prawa do jakiejkolwiek ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę P. - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia gminy właściwej do ponoszenia odpłatności za pobyt R. y M. i jej [...] w ośrodku wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. i wskazania, że gminą właściwą do ponoszenia tej odpłatności jest Gmina C.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem niniejszej skargi jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., które uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...]. w części dotyczącej ustalenia gminy właściwej do ponoszenia odpłatności za pobyt R. M. i jej [...]F. M. w ośrodku wsparcia - Domu dla Matek z Małoletnimi Dziećmi i Kobiet w Ciąży w K. i ustaliło, że gminą właściwą do ponoszenia tej odpłatności jest Gmina C., w pozostałej części decyzję utrzymało w mocy. Należy przypomnieć, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 8/16 Sąd jednoznacznie stwierdził, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wszczynania postępowania administracyjnego, w odniesieniu do decyzji, które wydał organ tej jednostki samorządu terytorialnego, choćby ta decyzja oddziaływała na interes prawny gminy. W sprawie, która została rozstrzygnięta powołanym wyżej wyrokiem Burmistrz Miasta i Gminy D. nie występował jako organ administracji (nie przysługuje mu władztwo administracyjne) ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani w instancji odwoławczej. A zatem w żadnym momencie nie miał on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S ponownie rozpatrując odwołanie Burmistrza Miasta i Gminy D. uznało – zgodnie z powyższym wyrokiem, że gmina właściwa do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży na podstawie art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) jest stroną postępowania w tej sprawie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium ustaliło, że w tej sprawie gminą właściwą do ponoszenia odpłatności ze względu na miejsce zamieszkania R. y M. i jej [...] F. M. jest Gmina C.. Zauważyć jednak należy, że skarżąca Gmina nie została przez organ zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, ani też pouczona w trybie art. 10 k.p.a. Nie miała zatem możliwości uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony, przedłożenia dowodów czy złożenia wyjaśnień na okoliczność zasadności ustalenia skarżącej jako tej gminy, która obowiązana jest do ponoszenia odpłatności osoby, która na jej terenie przebywała. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu przez pozbawienie możliwości obrony interesu prawnego jest kwalifikowane jako ciężka wadliwość procesowa, której usunięcie wymaga ponownego rozpoznania sprawy z zapewnieniem czynnego udziału jednostki domagającej się ochrony własnego interesu prawnego. Nie można przyjąć, że wystarczającym jest zapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, natomiast dopuszczalnym jest pomijanie jej uprawnień procesowych w postępowaniu przed organem I instancji. Jednak nie wszystkie uprawnienia procesowe mogą być zrealizowane przed organem II instancji. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasada dwuinstancyjności musi zostać zrealizowana wobec podmiotu, który jest stroną postępowania od chwili wszczęcia, jak również w stosunku do tego, który status strony uzyskuje w toku postępowania. Gmina C. jako strona postępowania nie miała możliwości przedstawienia swoich racji ani przed organem I instancji, ani też przed organem odwoławczym. Podsumowując, zdaniem Sądu, Kolegium w zaskarżonej decyzji dopuściło się naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie zapadnie przed organami administracji publicznej w kwestii obowiązku ponoszenia przez gminę odpłatności za pobyt R. M. i jej [...] w ośrodku wsparcia. Wydanie decyzji winno poprzedzić przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa możliwe będzie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. orzekł jak w sentencji wyroku.