II SA/Sz 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie na rzecz skarżącej P. Spółki [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 20 lipca 2023 r. pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Policach, przeprowadzili kontrolę sanitarną w P. Sp. z o.o. w [...], dalej także jako: "Spółka", "strona", "skarżąca", w zakresie przestrzegania przepisów określających: wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczące stanu sanitarno-higienicznego obiektów służby zdrowia, realizację procedur przeciwepidemicznych podejmowanych w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych oraz prowadzenie dokumentacji tych działań, dystrybucję i wykonywanie szczepień ochronnych, szczegółowy sposób postępowania z odpadami medycznymi, obowiązki wynikające z ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Z powyższych czynności w dniu 20 lipca 2023 r. został sporządzony protokół kontroli nr [...] W toku kontroli sprawdzono również usunięcie uchybień sanitarnych, do których Spółka zobowiązana była decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Policach, dalej także jako: "PPIS", "organ I instancji", z dnia 1 marca 2023 r., zmienioną decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. Powyższa decyzja była konsekwencją uchybień stwierdzonych podczas czynności kontrolnych z dnia 10 lutego 2023 r. Decyzją z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr [...] PPIS obciążył Spółkę opłatą w wysokości 90 zł za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 10 lutego 2023 r., stwierdzające uchybienia sanitarne w ww. podmiocie leczniczym. W protokole kontroli z dnia 20 lipca 2023 r. stwierdzono niewłaściwy stan techniczno-sanitarny: 1. w rejestracji dla dorosłych: a) ubytek tynku przy drzwiach wejściowych, b) odpryski farby na futrynie przy drzwiach wejściowych; 2. w rejestracji dla dzieci - pęknięcia na suficie; 3. w holu przed poczekalnią dla dzieci chorych - pęknięcia na suficie. Jednocześnie, w ww. protokole stwierdzono częściowe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 1 marca 2023 r. tj. "zapewnienia właściwego stanu sanitarno-technicznego w holu przed poczekalnią sufitu tak, aby jego powierzchnia była jednolita, bez pęknięć oraz pajęczyn". Obowiązek wykonano w taki sposób, że usunięto pajęczyny, ale nie usunięto pęknięcia na suficie. Termin wykonania ww. obowiązku upłynął z dniem 30 czerwca 2023 r. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r,. nr [...], PPIS zobowiązał Spółkę do usunięcia uchybień stwierdzonych podczas czynności kontrolnych z dnia 20 lipca 2023 r. w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r. Pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r. Spółka poinformowała PPIS o usunięciu nieprawidłowości, o których mowa w decyzji z dnia 1 marca 2023 r. W odpowiedzi ww. organ poinformował stronę o uznaniu ww. obowiązku za wykonany. Decyzją z dnia 6 września 2023 r., nr [...] PPIS, obciążył Spółkę opłatą w wysokości 90 zł za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 20 lipca 2023 r., stwierdzające uchybienia sanitarne w ww. podmiocie leczniczym. Postanowieniem z dnia 7 września 2023 r. nr [...] PPIS z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji z dnia 5 kwietnia 2023 r. w ten sposób, że w treści ww. decyzji błędnie wskazano czas stwierdzenia, omówienia i opisania nieprawidłowości, tj. 30 minut, a winno być 60 minut, a ponadto błędnie ustalono wysokość opłaty za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 10 lutego 2023 r., tj. 90 zł, a winno być 180 zł. Pismem z dnia 14 września 2023 r. Spółka wniosła zażalenie na ww. postanowienie z dnia 6 września 2023 r. oraz odwołanie od ww. decyzji z dnia 6 września 2023 r. Decyzją z dnia 9 listopada 2023 r. nr [...] Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie, dalej także jako: "ZPWIS", "organ II instancji", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2023.775 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U.2023.338 ze zm.) oraz § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.2010.36.203, dalej: "rozporządzenie"), utrzymał w mocy decyzję PPIS z dnia 6 września 2023 r. w sprawie obciążenia P. Sp. z o.o. w [...] opłatą w wysokości 90 zł za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 20 lipca 2023 r., stwierdzające uchybienia sanitarne w ww. podmiocie leczniczym. W uzasadnieniu decyzji ZPWIS wskazał, że za stronę postępowania, na którą nałożony został obowiązek usunięcia ww. nieprawidłowości, została uznana P. Sp. z o.o. w [...], ponieważ to ww. podmiot leczniczy faktycznie posiadał w użytkowaniu przedmiotowy hol. Organ II instancji przywołał treść § 2-5 rozporządzenia i wskazał, wysokość kosztów za czynności kontrolne przeprowadzane przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Policach określone zapisami Zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Policach z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...], w którym ustalono podstawy do ustalenia opłat, a także wysokość kosztów bezpośrednich i pośrednich. W rozpatrywanej sprawie podstawę do ustalania opłat stanowiły: - koszty bezpośrednie obejmujące średnie wynagrodzenie 1 pracownika stacji wykonującego badania laboratoryjne oraz inne czynności wraz z pochodnymi od wynagrodzenia w wysokości - 68,00 zł na godzinę, - koszty pośrednie stanowiące koszty działalności stacji poniesione w związku w wykonywaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności w wysokości - 22,00 zł za godzinę. Ogółem, uwzględniając koszty bezpośrednie i pośrednie, wysokość kosztów czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracownika PSSE w P. wynosi 90 zł za godzinę, gdyż czynności kontrolne rozpoczęto o godzinnie 12:00 i zakończono o godzinie 14:30, przy czym czas stwierdzonych nieprawidłowości obejmował 60 minut. ZPWIS podkreślił, że protokół z kontroli został podpisany przez wiceprezes Spółki bez wniesienia uwag i zastrzeżeń, ponadto Spółka nie zakwestionowała wyników kontroli w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Na żadnym etapie postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji z dnia 1 marca 2023 r. oraz decyzji z dnia 7 sierpnia 2023 r. Spółka nie wskazała organowi, że pomieszczenia ujęte w protokole kontroli nie są w jej posiadaniu. Strona nie wykazała również, że nie jest podmiotem odpowiedzialnym za stwierdzone nieprawidłowości, co więcej, usunęła nieprawidłowość objętą decyzją z dnia 1 marca 2023 r. PPIS otrzymywał, wyłącznie do wiadomości, korespondencję prowadzoną pomiędzy Spółką z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. dotyczącą niektórych nieprawidłowości oraz terminów ich usunięcia. ZPWIS nie zgodził się również z twierdzeniem strony, iż zaskarżona decyzja z dnia 6 września 2023 r. nie zawierała uzasadnienia decyzji. Jego zdaniem, PPIS wskazał przyczynę i okoliczności z powodu których Spółka została obciążona opłatą, jak również wyjaśnił, na podstawie których przepisów prawa powstał obowiązek. Pismem z dnia 9 grudnia 2023 r. Spółka wniosła skargę na ww. decyzję ZPWIS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej w szczególności naruszenie: 1) art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i błędne przyjęcie, że P. Spółka z o.o. jest właścicielem, "posiadaczem lub zarządzającym urządzeń i pomieszczeń określonych w decyzji z dnia 6 września 2023 r.", 2) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa polegające na tym, że pomimo powszechnie znanych Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. okoliczności, że: drzwi wejściowe i hole do budynku położonego w P., przy ul. [...] stanowią części wspólne budynku stanowiącego własność Gminy P., a będącego w administrowaniu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P., karami za stan tych urządzeń i pomieszczeń bezpodstawnie obciążana jest wyłącznie Spółka. 5) art. 7 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na stwierdzeniu, że Spółka jest podmiotem wskazanym w art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi tj., że jest właścicielem, posiadaczem lub zarządzającym urządzeń i pomieszczeń określonych w decyzji Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Policach z dnia 6 września 2023 r., 6) art. 28 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że Spółka jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego, 7) art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca jest posiadaczem rzeczy wymienionych w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organu pierwszej instancji stanowiły przepisy powołanej już wyżej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jak stanowi art. 1 pkt 7 ww. ustawy, Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne. Wykonywanie zadań przez PIS polega, stosownie do art. 2 tej ustawy, na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ww. ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stosownie do treści § 2 rozporządzenia wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§ 3). Do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu (§ 4). Do wysokości kosztów bezpośrednich określonych na podstawie § 3 dolicza się wysokość kosztów pośrednich, o których mowa w § 4 (§ 5). Czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej (§ 6). Bezsporne w sprawie jest, że w dniu 20 lipca 2023 r. została przeprowadzona kontrola sanitarna w przychodni P. Spółka z o.o. w [...]. W jej konsekwencji PPIS wydał w dniu 7 sierpnia 2023 r. decyzję w trybie art. 27 ust. 1 ww. ustawy, nakazującą Spółce usunięcie stwierdzonych uchybień. Strona nie odwołała się od ww. decyzji. Decyzją z dnia 6 września 2023 r. PPIS obciążył Spółkę opłatą w wysokości 90 zł za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 20 lipca 2023 r., która to decyzja została następnie utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją ZPWIS z dnia 9 listopada 2023 r. W myśl art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2023 poz. 1284 ze zm.), właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym (...). W uzasadnieniu decyzji ZPWIS wskazał, że za stronę postępowania, na którą nałożony został obowiązek usunięcia ww. nieprawidłowości, została uznana P. Sp. z o.o. w [...], ponieważ to ww. podmiot leczniczy faktycznie posiadał w użytkowaniu hol przed poczekalnią dla dzieci chorych, w którym stwierdzone zostały pęknięcia na suficie. Tymczasem, jak wynika z treści odwołania z dnia 14 września 2023 r. Spółka – powołując się na umowę najmu zawartą z Gminą P. – zakwestionowała posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do ww. holu, a tym samym – obowiązek przestrzegania przez nią wymagań higienicznych i zdrowotnych w tym pomieszczeniu. Zdaniem Sądu, powyższa kwestia nie została zbadana przez ZPWIS, w związku z czym należy stwierdzić, że co najmniej przedwczesne było uznanie Spółki za zobowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych w ww. pomieszczeniu i obciążenia jej opłatą za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 20 lipca 2023 r. Ponadto, zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, na podstawie którego została określona przez organy wysokość kosztów poniesionych przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Policach, przeprowadzającego kontrolę sanitarną u skarżącej w dniu 20 lipca 2023 r., tj. Zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Policach z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...], w którym wskazano podstawy do ustalenia opłat, a także wysokość kosztów bezpośrednich i pośrednich, na który to dokument powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak zatem możliwości weryfikacji, czy wysokość opłaty, którą obciążono Spółkę, została określona w sposób prawidłowy. Brak również wskazania, co konkretnie - poza stanowiącym koszt bezpośredni - wynagrodzeniem pracownika przeprowadzającego kontrolę weszło w skład ww. opłaty, w tym w skład kosztów pośrednich. Powyższe nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych na organie odwoławczym ciąży obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, stosownie do zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ ten nie może więc ograniczać się tylko do kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia, lecz powinien sprawę ponownie rozpoznać merytorycznie. W rozpatrywanej sprawie ZPWIS – pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów – nie zweryfikował istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, kogo, jako zobowiązanego, należało obciążyć kosztami przeprowadzonej w dniu 20 lipca 2023 r. kontroli w odniesieniu do spornego pomieszczenia (holu), jak również nie skontrolował, czy wysokość opłaty została ustalona zgodnie z rozporządzeniem i przedstawioną przez organ I instancji kalkulacją. Brak wyjaśnień co do tego, czy ustalone w sprawie okoliczności faktyczne podlegają subsumpcji pod art. 36 ust. 1 ww. ustawy doprowadził do przedwczesnego, a więc nieprawidłowego zastosowania tego przepisu prawa materialnego. Postępowanie zostało tym samym przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z uwagi na to, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają jednoznaczne okoliczności uzasadniające zastosowanie wobec skarżącej instrumentu z art. 36 ust. 1 ww. ustawy, decyzję tę uznać należy za naruszającą art. 107 § 3 k.p.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organ II instancji przepisów, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.